关于业主委员会社区治理纠纷法律适用问题的思考

北京市石景山区人民法院课题组

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要打造共建共治的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。随着城市房地产业迅速发展，住宅商品化进程不断加快以及物业管理服务的市场化，住宅小区内业主共同聚居成为现代生活常态，业主委员会在城市化进程和社区建设中不断发展和壮大。业主委员会作为新兴的社区自治组织，在维护全体业主在物业管理活动中合法权益、促进社区安定和谐等方面发挥了重要作用。但是，伴随着民主意识、法治意识以及维权意识的逐步提高，业主利益需求多样化，城市住宅小区内业主委员会与业主、物业企业、房地产开发商等之间的诉讼纠纷越来越引起社会关注，矛盾冲突愈加激烈。为此，课题组立足于对北京市法院五年来（2013年1月1日至2017年12月31日）1573份涉业主委员会纠纷案件生效裁判文书统计数据分析，在深入调查业主委员会运行现状基础上，围绕业主委员会运行中纠纷案件类型特点、面临的突出问题、成因等进行归纳总结分析，针对业主委员会诉讼主体资格、建筑物区分所有权、业主撤销权、业主知情权等案件法律适用的热点、难点问题提出对策和建议，以期对今后类型化案件的化解及司法裁判尺度统一发挥借鉴作用。

一、业主委员会诉讼纠纷案件现状实证分析

根据北京法院智汇云智能搜索统计数据，课题组对北京市三级法院2013年1月1日至2017年12月31日五年来1573份涉及业主委员会的生效裁判文书进行实证分析，发现涉业主、业主委员会基于建筑物区分所有权、业主撤销权、知情权等纠纷案件总体呈以下特点：

（一）案件数量增长幅度较快，总体呈逐年上升趋势

近年来，由于民主、法治意识的增强以及代表业主利益的业委会维权运动的增加，业主、业委会与物业公司、房地产开发商之间的利益冲突日益复杂和尖锐化，诉讼纠纷频发。五年来，北京市院受理业主、业委会、物业服务公司、开发商就小区内建筑物的业主共有权部分、业主专有权部分的权属、使用、收益、处分等建筑物区分所有权纠纷以及业主为共同管理事务引发的业主撤销权、业主知情权等纠纷案件数量增幅较快。其中，2013年受理213件、2014年183件、2015年235件、2016年566件、2017年376件，案件数量总体呈增长趋势。业主委员会运行不规范、不透明引发业主撤销权、业主知情权纠纷案件数量增幅较大。

图1 涉业主、业主委员会案件数量趋势

（二）纠纷案件的类型、案由相对高度集中，诉讼主体涉及范围广

根据统计的裁判文书数据，涉业主、业委会案件的类型高度集中，案由主要集中在建筑物区分所有权（包括业主专有权纠纷、业主共有权纠纷、车位纠纷、车库纠纷）、业主知情权纠纷、业主撤销权纠纷等案件类型，诉讼参加主体呈多样化特点，既包括房屋的产权人、共有人、实际使用人、承租人，又包括业主委员会、物业公司、开发商、业主邻里之间等。建筑物区分所有权纠纷、业主知情权纠纷、业主撤销权纠纷等案件类型涉及人数众多，诉讼主体参与范围广，产生的社会影响较大。其中，建筑物区分所有权纠纷（包括业主共有权纠纷、车库纠纷、车位纠纷）这三类纠纷案件占54.9%、业主撤销权纠纷案件占32%、业主知情权纠纷案件占10%。业主、业委会、开发商等主体之间就小区内建筑物专有部分权属、使用、收益、处分等引发的业主专有权纠纷案件占3%。

（三）纠纷案件的事实及法律关系交织复杂，化解难度较大

涉业主、业委会纠纷案件的事实认定和法律关系相对较为复杂。以业主撤销权纠纷为例，不仅涉及对原告起诉或被告应诉的诉讼主体资格等程序性事实的审查判断，还涉及对业委会决议程序的合法性以及是否损害业主的合法权益等实体事实的审查，不同事实交错复杂，多重法律关系相互交织，增加了纠纷案件的调处难度。由于不同诉讼主体对诉求主张的预期以及所依据理由的主观认识的差异，加之纠纷的时间跨度长，矛盾积怨深，如不能稳妥处理可能导致矛盾激化，以诉讼方式难以有效解决。因此，纠纷案件的调撤和服判息诉率低，上诉和申请再审率高。相当一部分纠纷案件虽经一审、二审、再审程序，仍难以有效化解。〔1〕2018年9月26日上午，北京市石景山区人民法院结合报告内容召开了《关于业主委员会纠纷案件审理中发现的问题及对策建议的新闻通报会》，通报会就北京市法院2013年1月1日至2017年12月31日五年来涉业主委员会纠纷案件基本情况及特点进行了通报，并提出对策和建议。《人民法院报》《中国商报》《新京报》《正义网》《北京法院网》《人民网·经济》《中国经济网·法制》等媒体进行了刊载报道。

（四）诉讼纠纷具有群体性特征，社会关注程度和潜在影响大

业委会代表全体业主对小区公共场所、设施等权属确认、公益收入的项目分配使用、公共维修资金的支配等纠纷案件，一定程度上具有公共利益维权的性质，涉及人员众多，业主反映较大，社会各界关注的程度较高，群体性特征明显，隐含潜在不稳定的风险，处理不当可能影响社会的和谐稳定。小区内一些业主就共性利益问题往往形成不同利益群体，不同的利益群体之间多还存在不可调和的矛盾或利益冲突，纠纷的群体性特征使处理结果有一定的示范效应的后果。业主撤销权纠纷、业主知情权纠纷案件多具有较强的集团诉讼性质，诉讼参与主体群体化特征明显。

二、业主大会、业主委员会成立及运行中存在的突出问题及其成因分析

（一）业主委员会组织内部自治管理面临矛盾冲突

业主委员会内部自治管理面临的冲突是指，不同业主、业主与业委会、业委会内部成员及业主大会之间就业主大会选举成立业委会、业委会决议等利益分歧造成的利益冲突。一是业主委员会存在成立率低、成立难等难题。业主对成立业主大会或参与共同管理物业事务的积极性不高，业委会成立后受到小区内广大业主认同难现象比较普遍。业主与业委会的权利义务关系不明确，业主委员会对社区内业主不能形成有力制约，工作被动、效率低。个别业主缺乏自律，无视管理公约，擅自占用共用部分或侵害相邻业主利益引发矛盾纠纷。二是业主委员会内部组织机构松散，组织管理、决议程序不科学、不规范、不公开等问题，易引发业主、业委会内部成员等不同利益主体之间的利益纠纷。业主大会、业委会的决定或决议损害小区业主的合法权益或对业主的知情权、监督权的漠视，造成业主的不满或抵触。三是业主委员会委员缺少任职资格限制及任期届满后的考评机制。业主委员会成员不胜任职责、随意辞职、辞职后补选难、任期届满后难以延续等问题突出。业主撤销权纠纷中撤销决议内容相当一部分纠纷涉及业主委员会委员选聘、任职资格、换届后印章交接等问题，这集中反映了业主委员会换届难引发的利益冲突。

（二）业主委员会参与社区治理面临的利益冲突

业主委员会对外参与社区治理活动冲突指业主委员会与开发商、物业企业、居委会以及基层政府组织之间的利益冲突。业主、业主大会、业主委员会、物业企业、开发商等利益需求不同，各方利益冲突不能有效解决，由此可能引发纠纷。纠纷主要归因于以下三种情形：一是业主委员会与开发商在处理房产销售过程中违约、违规以及建筑物专有、共有部分权属等产生利益纷争。二是业主委员会与物业企业就物业管理事务、物业服务合同履行、公益项目收取、分配等多存在重大利益分歧。物业的选聘、收益项目利益分配、公共维修资金使用等关系全体业主切身利益，成为业主、业主委员会与物业企业纠纷爆发的集中点。三是业主委员会与居委会、政府管理部门沟通、协调不畅导致冲突。业主委员会在筹备、选举中与居委会介入不当易产生分歧；街道办事处、乡镇政府对指导成立业主大会心存顾虑，消极、怠于履行协助、指导监督职能，业主委员会与主管部门就备案登记审批或监督管理问题时常产生争议。

图2 业主、业主大会、业主委员会与物业、开发商、行政单位之间的关系

（三）业主大会与业主委员会职权责不明晰，职能有效发挥受限

业主自治团体之间关系定位不明确，相互之间未形成完善的管理和制约机制，导致职权责不分，降低自治团体的民主性和业主参与的积极性。《物权法》第76条、《物业管理条例》第11条、第15条〔2〕《物业管理条例》第11条：下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。分别规定了业主大会、业主委员会的权利和职责，但相对于繁杂多变的现实状况，业主大会、业主委员会具体权限划分界定显得过于原则，造成业主委员会职责范围模糊，在权利行使中不断与业主、物业企业等主体产生利益冲突。法律虽规定了业主委员会的职权，但未明确其法律责任及责任后果承担，现实中业主委员会滥用职权或怠于履行职责，侵害业主合法权益的情形时有发生。业委会的职责要依靠那些热爱公益事业、具有一定责任心及组织能力强的业主负责贯彻履行。目前奖励酬劳制度缺失，导致权利义务分配不平衡，业主委员会的成员在面临各种利益矛盾冲突时，采取消极、离职方式被动应付，有的甚至出现集体辞职现象。离职后选举、换届等难题，也严重影响到业主委员会职能的正常发挥。

（四）组织机构不健全，服务理念缺失，违法现象时有发生

作为业主大会常设执行机构，业主委员会须遵循社会组织运行所必备的规则、章程和程序。一些业主委员会不能有效参与社区治理活动，缺少必备的组织章程；业主公约等内部议事规则、表决程序、职责分工、办公、经费来源保障等相关重要事项缺乏具体规定；组织机构内部议事制度不健全，不能做出有效决议和管理决定，致使小区物业管理混乱。从社区自治理念角度看，业主委员会及其成员缺乏民主意识、服务意识和协作理念，缺乏组织业主参与社区公共事务管理的能动性和主动性，缺乏对业主的尊重，有的擅自超越职权，不征求广大业主意见，擅自做出损害业主合法权益的决定；有的甚至徇私舞弊，谋求个人利益，背离成立业主委员会的宗旨。

（五）业主委员会运作缺乏有效监督管理和制约机制

《物业管理条例》规定了业主、业主大会监督业主委员会的职责，但缺乏对应程序保障和监督机制，业主委员会在实际运作中拥有相当大的决策权，临时业主大会对业主委员会监督存在实际操作的困难，个别业主力量难以实施有效监督。多数业主委员会处于自发的活动状态，相关政府管理部门除履行备案登记职责外，缺乏相关纠纷裁决权和问责机制，监督、管理的执法主动性有限。从司法审判角度来看，业主大会选举成立业委会、业委会任职期满解散、业委会成员选举资格等问题因不属于人民法院民事案件受案的范围，相关问题无法通过诉讼途径及时予以矫正。

三、审理涉业主委员会纠纷案件的法律适用难点问题

（一）业主大会、业主委员会诉讼主体地位不明确，司法裁判标准和尺度有待统一

《物权法》第83条第2款〔3〕《中华人民共和国物权法》第83条第2款：业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。规定业主委员会在特定区域范围内针对特定“公益行为”有作为原告起诉的权利，但对特定区域范围之外其他事宜又须经业主大会授权才具备起诉资格。作为社区自治组织是否具备诉讼主体资格能够当然地参加民事诉讼，面临立法、司法解释填补的空白。〔4〕蔡欣欣：《业主自治管理团体的法律定位及其立法完善》，载《西南石油大学学报（社会科学版）》2009年第5期。业主大会、业委会参加诉讼时的主体地位不明确，业主寻求司法救济时行使诉讼权利不规范等问题，不仅影响到法院对业委会、业主大会诉讼主体资格的认定标准，还将导致业主在寻求司法救济的路径上走弯路。关于业主委员会能够起诉和应诉的范围，以及业委会参加诉讼是否必须经业主大会授权问题，有的意见认为业主委员会具有直接以自己名义参加诉讼的资格；〔5〕最高人民法院〔2002〕民立他字第46号意见：根据《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担。业主委员会与他人发生民事争议的，可以作为被告参加诉讼。有的认定须取得全体业主或业主大会授权才具有提起诉讼的资格，〔6〕北京市第二中级人民法院（2015）二中民终字第12207号民事裁定书、北京市第一中级人民法院（2016）京01行终923至930号行政裁定书。也有意见认为业主委员会作为执行机构，其诉权来源于全体业主赋予的代表权，本身不是诉争权利承受者，不享有裁判结果所确定的实体权利，未经业主大会授权，无权以自己名义提起诉讼。〔7〕北京市第二中级人民法院(2017)京02民终10165号民事裁定书。关于业主大会是否具有诉讼主体资格，实践中亦多存在争议：有的认定业主大会具备诉讼主体资格，可以被告名义参加诉讼；〔8〕北京市顺义区人民法院（2017）京0113民初484号民事判决书及8165号民事判决书、北京市第三中级人民法院（2017）京03民终8137号民事调解书。有的认定业主大会系决策机构，不直接对外从事民事活动，不具备诉讼主体资格。〔9〕北京市第二中级人民法院（2017）京02民终1762号民事裁定书，其裁判要旨为：业主大会履行职责的行使采取的是召开会议的方式，系决策机构，一般不直接对外从事民事活动，且并非常设机构，故不符合民事诉讼主体成立条件。业主大会、业主委员会诉讼主体资格认识分歧，给司法裁判造成很大不便。由此可见，业主大会、业委会是否当然具备参加民事诉讼的主体资格,业委会参加诉讼时起诉和应诉的范围以及是否必须经业主大会的授权，需要相关立法和司法解释予以明确。

（二）业主个人利益与共有权益矛盾冲突及利益协调问题

我国《物权法》对建筑物区分所有权中业主共有部分及业主共同管理、决定的事项作出了规定，但规定的比较原则。实践中，业主专有部分与共有部分的权利行使边界争端多发。如开发商与业主就车位、车库归属没有约定或约定不明，如何确定其权属及收益分配问题；建筑物楼顶平台、人防工程、小区供电、供水、供热、供气、有线电视、网络设施等是否属于业主共有因没有明确规定，这些资源及收益归属问题争议时有发生。有些开发商利用信息优势，将业主共有建筑设施当作专有部分出售或占为己有，导致小区业主共有权和开发商所有权的冲突时有发生。法律对业主共同管理、决定事项范围规定的概括性和原则性，实践中对如何合理划定业主共同管理、决定事项范围亦存较大争议。擅自侵占住宅小区内的共用设施、不按照物业合同约定的标准履约以及任意降低物业服务质量、服务不达标等问题，不仅关涉小区全体业主的共同利益，而且业主的个体利益亦密切相关。如何有效的进行平衡和协调小区内不同业主、利益群体之间的利益冲突，考验着司法裁判者的智慧。

（三）业主撤销权权利行使不规范及裁判标准不统一问题

一是业主撤销权行使主体问题。一些不符合业主资格的承租人、未取得规划审批手续的建房人、“小产权”房买受人等以权益受损提起诉讼；一些曾参加业主大会投赞成票或未明确提出异议的业主以权益受损或决议程序违法提起诉讼。二是业主撤销权对象的内涵和外延不明确。法律将业主撤销权客体限定为业主大会或业主委员会的决定，但未明确决定的内涵和外延。实践中，有的业主撤销权行使的对象属于业主大会或业主委员会自治范畴内履行职责或内部管理事项；甚至有的业主撤销权针对的属于业主大会成立、选举问题或就业委会成员的资格、业委会主任、副主任的推选决议、业委会及成员履行职责决定等内部程序性事项。三是业主撤销权案件举证责任分配标准不一。实践中，有的对业主大会或业主委员会决议程序合法性仅作形式审查；有的将决议程序合法性举证责任分配给业主委员会，并对决议程序是否合法进行实质性审查；还有的认为应对业主实体权益是否受侵害以及决议程序是否合法同时进行审查。不同举证责任分配直接影响到不同法律后果承担。

（四）业主知情权行使边界不清，权利滥用亟需规范问题

业主知情权作为建筑区划内业主共有权以及共同管理权相关事项的权利，是业主对共有部分使用、收益等行使管理权和监督权的基础。法律、司法解释对知情权做出了原则性和列举式规定，〔10〕《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第13条：业主请求公布、查阅下列应当向业主公开的情况和资料的，人民法院应予支持：（一）建筑物及其附属设施的维修资金的筹集、使用情况；（二）管理规约、业主大会议事规则，以及业主大会或者业主委员会的决定及会议记录；（三）物业服务合同、共有部分的使用和收益情况；（四）建筑区划内规划用于停放汽车的车位、车库的处分情况；（五）其他应当向业主公开的情况和资料。但权利行使界限不明导致业主要求公布、查阅一些看似刁难但又有一些合理之处的信息文件时，能否获得法院支持，只能依靠法官对业主知情权行使边界的界定。〔11〕尹祖勇：《浅析业主知情权——以五业主诉小区业主委员会和物业管公司为例》，西南政法大学2012年“政法干警招录培养体制改革试点班”法律硕士专业学位论文。实践中，业主知情权行使诸如业主知情权范围、权利义务主体及权利滥用防范等存在现实操作困难：一是业主知情权争议焦点主要集中在知情权范围的深度、广度和时间维度方面。对业主要求查阅和公布哪些、何时的材料和文件的合理界定难。对业主请求查阅业主大会的选票、投票表决原始票据、招投标文件等主张，有观点认为业主表决原始材料属于决议支持材料，应向业主公开；〔12〕薛源：《业主知情权存在问题探讨》，载《南京社会科学》2014年第8期。有的认为不属于司法解释兜底条款范围，属于业主决议过程中可能产生的过程性资料，不属于司法解释明确列举知情权的范围；〔13〕北京市第一中级人民法院（2016）京01民终790号民事判决书。还有的认为业主要求公布、查阅的业主大会表决票等涉及其他业主隐私且无法律依据不予支持。〔14〕北京市海淀区人民法院（2015）海民初字第28547号、北京市第一中级人民法院（2015）一中民终字第3083号民事判决书。实践中对业主知情权的行使，一般不受时效的限制，业委会、物业服务公司档案管理制度的不健全，造成对业主请求公示资料的时间范围需要法院根据资料保存现状等实际情况来确定。二是关于业主知情权的权利和义务主体认定问题。实践中，有的认定法律规定的业主系行使知情权权利主体，业主委员会未经授权向物业公司行使知情权的主张超出了业主大会执行者的权限；〔15〕北京市第二中级人民法院（2016）京02民终6388号民事裁定书、北京市第二中级人民法院（2017）京02民终10165号民事裁定书。有的认定业主委员会属于知情权权利行使主体，其要求物业企业公布、查阅或复印应当向业主公开材料的主张是符合立法本意和法律规定的。〔16〕北京市第二中级人民法院（2016）京02民终8719号民事判决书。对公房承租人是否可以作为知情权的权利主体，有人持否定态度。〔17〕北京市第一中级人民法院（2016）京01民终6798号民事裁定书。三是业主知情权行使方式及限制问题。业主监督权主要通过相关文件、资料公布和查阅两种方式行使。对以公布还是查阅抑或复印方式行使查阅权，业主的诉求主张多模糊或重复，不具针对性、便捷性和经济性，既花费大量时间、精力，又浪费司法资源。如何综合评判业主权利行使目的的正当性，在区分相关文件或情况性质的基础上作出恰当判断，考验着司法裁判者的智慧。

四、完善业主委员会社区组织自治管理的路径选择

（一）明确业主委员会法律主体的性质为非法人组织民事活动主体资格

非法人组织作为一种组织形式，在世界上广泛存在。在我国社会实践中，非法人组织实际上也是民事活动的一类主体，其以自己的名义从事各种民事活动，应受民法调整。通常认为，业主委员会作为业主大会执行机构，根据法律规定及业主大会授权可作为民事主体从事民事活动，所产生法律后果由全体业主承担。理论和实务界的大多数观点也认为，业主委员会性质应纳入民法规定的其他组织的范畴。《物业管理条例》第16条规定，业主委员会选举产生后经向物业所在地的区、县政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案后宣告合法成立。根据《民法总则》第102条“非法人组织是不具有法人资格，但是能够以自己的名义从事民事活动的组织”有关非法人组织的规定，经依法登记备案的业主委员会虽不具有法人资格，但属于能够依法以自己的名义从事各种民事活动，具有应受民法调整的“非法人组织”民事主体资格的地位。因此，在行政机关依法登记备案的业主委员会，应赋予其能够以自己名义从事相应民事活动，受民事法律规范调整的“非法人组织”主体资格。作为代表住宅小区内全体业主共同利益、监督物业公司管理和运营的民间性自治组织，业主委员会的权力基础来源于其所代表全体业主对物业享有的所有权，进而有权代表全体业主对小区内有关物业活动一切重大事项享有共同决定和管理的权利。综上，业主委员会的法律主体的性质应纳入民法总则规定的“其他组织”的范畴。业主委员会作为执行机构和常设机构，其职权范围应由法律、行政法规、管理规约和业主大会决定，行使职权应遵照“法无授权即禁止”原则在授权范围内行使，但不得作出与物业管理活动无关的决定，亦不得作出与共有财产和共同事务管理无关的活动。在涉及物业管理区域内公共事务（涉及公共权益）时，应赋予业主委员会代表全体业主从事民事活动的权利能力和行为能力的主体资格。

（二）明确业主委员会授权范围内诉讼当事人主体资格

1.业主委员会民事诉讼行为能力范围

业主委员会在实体法上的非法人组织性质和在诉讼法上的其他组织诉讼主体地位，决定了其民事权利能力和诉讼行为能力并不能完全对应。因业主委员会无独立的财产和自身独立的利益，其代表全体业主参加民事活动的法律后果最终应由全体业主来承担。对于业委会参加诉讼中主体资格问题，为保障业主的知情权和监督管理权的有效行使，防止滥用诉讼权利等情形的发生，业委会在行使涉及全体业主共同管理和决定事项，尤其涉及处分全体业主重大实体权利时，应取得业主大会的授权。对其他涉及全体业主公共利益活动事项，可赋予业委会代表全体业主以原告或被告主体身份进行起诉或应诉的权利。

2.业主委员会参与诉讼主体资格的认定

业主委员会代表全体业主参加诉讼活动时，应当提供其经依法登记成立的证明材料。一是业主委员会作为原告提起诉讼，可从形式上审查起诉是否经业主大会会议或其他合法方式获得授权，业主管理规约或业主大会决议等可概括性地授予业主委员会对特定范围内事项提起诉讼的权利。二是审查是否涉及小区业主物业公共利益。对于那些仅涉及个别或部分业主而与物业管理活动、公共利益无关的事项，业委会不能越权代表全体业主提起诉讼。三是业委会已经代表全体业主参加诉讼行使权利的，业主个人不能再以个人身份主张权利或要求作为必要共同诉讼主体参加诉讼。

3.业委会参加诉讼活动中授权方式问题

根据“法无明文规定即自由”以及基于诉讼便利的原则，业委会代表全体业主行使维护小区物业管理有关公共利益事宜向人民法院提起权利主张时，可无须再经业主授权。根据目前业主大会及业主委员会的现状，在召开业主大会时对业委会的具体授权形式可采取：（1）对业委会授权事项通过召开一次或数次业主大会分别授权或集中授权；（2）通过业主大会制定管理规约对业委会进行概括授权；（3）以书面征求全体业主意见的形式进行授权；（4）依法进行其他授权。经业主大会授权，业主委员会在诉讼中可以承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或上诉。〔18〕浙江省高级人民法院民一庭：《关于审理物业服务合同纠纷案件适用法律若干问题的意见（试行）》。业主委员会根据业主公约或法律及司法解释的规定起诉或应诉的，无须再经业主大会或业主代表大会授权。

（三）明确业主大会与业主委员会之间的关系及职责划分

1.确定业主大会与业主委员会之间监督和管理的法律关系

业主代表大会作为全体业主组成最高权力机构，其职权主要是代表业主管理共同财产和共同事务，决定一切涉及全体业主共同利益事项的决策。业主大会职权除法律规定外，可通过管理规约进行特别规定。〔19〕王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2007年版，第619页。据此，业主大会可以通过制定管理规约特别约定或特别授权业主委员会对特定事务行使履行的职责，如在管理规约中规定或特别授权解除业主委员会委员的职务，但对业主委员会的授权不能超出业主大会自身所固有的职权范围。如与物业公司签订物业服务合同的决定权应由业主大会行使，经业主大会决议后业主委员会仅是代表全体业主签订物业服务合同，执行的仅是业主大会的决定，与业主大会形成委托代理关系。〔20〕《物业管理条例》第15条：业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：(一)召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；(二)代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；(三)及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；(四)监督管理规约的实施；(五)业主大会赋予的其他职责。同时，业委会与业主应属于监督与被监督的法律关系，业委会应监督全体业主遵守管理规约，对违反管理规约行为的业主有管理和监督的责任。业主委员会应当接受业主大会的监督，业委会亦负有接受全体业主监督的义务，业委会有就其处理委托和代表的活动向全体业主说明和接受质询的义务。

2.业委会与业主大会之间民事法律责任的承担问题

业主大会及其授权的业委会就小区共同事务管理所做的决定，对全体业主具有约束力。业主委员会在法律、法规规定或业主大会授权范围内从事民事活动产生的法律后果应由全体业主共同承担。业主大会或业主可以对业主委员会违反法律、法规规定的法定义务或违反业主公约规定职责的行为，行使变更权或撤销权。业主委员会经业主大会授权或为维护全体业主共同利益参加诉讼活动产生的法律风险及责任后果应由全体业主共同承担。业主委员会违反法律、法规或业主团体的章程造成损失的，应当承担赔偿责任，其超越权限产生的后果应由作出越权决定和执行越权行为的业主委员会成员承担。

（四）强化社区基层自治组织的党组织能力建设，实现组织结构的规范化和专业化

业主委员会作为依法备案登记的社区非法人自治组织，有固定人员组织结构，要有效实现对内代表全体业主行使物业管理职能，对外代表业主大会进行民事法律行为，要强化自身组织机构和组织能力建设：一是将业主大会、业主委员会建设纳入和谐社会建设范畴。科学制定业主大会、业主委员会成立和工作流程规范。在制定各类工作流程规范之前，充分听取业主、居委会等各方意见，确保工作公开透明，充分保障业主参与权、知情权，增强公信力。相关部门加强对业主组织成立运行的指导和监督，创新业主组织实现形式；加强业主委员会基层党组织建设，发挥基层党组织领导和指导作用；实现社区业主自治与居民委员会基层自治组织管理有机结合。二是加强业主委员会组织行为和组织能力建设。明确业主委员会成员资格限制和任职条件，聘任具有物业管理专门知识和专业技能秘书人员，实施定期培训制度，使其熟悉物业管理法律法规和相关政策，提升履职能力，逐步实现业主委员会组织的专业化。三是创新社区组织管理方式。利用现代网络和信息开展网上电子业务。利用业主委员会网站、开发小区管理软件、设立管理微信公众号、网络电子投票系统等方式，作为信息公开、业主间沟通、参与社区治理活动的平台，为业主参与小区公共事务管理提供便利，将相关数据、表决票等材料电子化、信息化和固定化，提升小区管理效率。

（五）健全权力行使与制约监督机制，实现权力行使监督的体系化

一是充分发挥业主、业主大会对业委会日常履职的监督作用。通过定期召开业主大会及时修改和完善业主大会议事规则相关条款及内容，对业主委员会及成员的职责行使的范围、界限、方式、后果负担等设定具体的约束条款；对损害业主合法权益行为、不履行或怠于履行职责的成员，由业主大会按议事规则及时罢免；定期公布各种与业主利益相关重大事宜，保障业主知情权；业主通过行使知情权或撤销权等，监督业主委员会日常工作或撤销其瑕疵决议。二是健全职责权行使的监督制约机制。通过推荐、选举或聘请熟悉法律、财务等专门业务知识的人员组成专门监事会，对业委会主任、副主任及业委会作出的重要决议等事项进行日常监督，形成权力制约机制。三是充分发挥政府主管部门、行业协会等组织的指导和监管职能。通过成立物业或业委会行业协会、制定行业规章制度等措施充分发挥行业协会自主管理和监督职能。基层政府主管部门、居委会等社区自治组织等要充分发挥行政领导、指导作用，对召开业主大会、成立业主委员会、换届选举等重大事项决定等加强监督，对违法选举、侵害业主合法权益的决议等事项及时给予纠正。

五、构建纠纷类型化有效化解路径，充分发挥司法裁判的指引和示范作用

（一）业主共有部分共有权和共同决定事项权利范围认定问题

1.业主共有部分判断标准问题

建筑物区分所有权是指业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。

（1）业主法定共有部分权属认定。依照法律规定由全体业主对共有部分享有的共有权，开发商不得通过约定改变权属。根据《物权法》第73条、第74条第3款、第79条规定，除城镇公共道路、城镇公共绿地、明示属于个人的绿地之外，住宅小区内建筑区划内的道路、绿地、其他的公共场所、公用设施、物业用房以及占用业主共有道路或其他场地用于停放汽车的车位、建筑物及其附属设施的维修资金（电梯、水箱）均属于全体业主共有。房地产开发商使用文字、图形、模型等广告向业主做出具体、明确承诺修建的共有配套设施或开发商与业主在商品房买卖合同中明确约定的共有配套设施，其成本已分摊入房价中，自动计入房屋所依附的土地之内，转化为全体业主共有。〔21〕最高人民法院物权法研究小组编著：《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2017年版，第234页。实践中，对上述共有物之外的其他建设费用已分摊进入住房销售价格，专有部分以外的其他公共场所和共用设施等均应认定为业主共有。

（2）对住宅小区内业主天然共有部分权属的认定。根据最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第3条第1款第1项规定，〔22〕《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第3条：除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分： （一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；（二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。 建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。建筑物的基本结构、公共通行部位以及公共设施设备、公共空间等属于天然共有部分，法律没有规定，合同亦未约定，不具备登记条件。从自然物理属性和功能判断，小区共有物业包括共有配套设施和共有基地，在构造和使用上既具有共有部分非独立性物理属性，同时在功能和用途方面也具有作为共有部分对全体业主而言的公共性及排他使用性。小区建筑区划内配套设施为住宅小区内环境配套服务所必须，构成共有物业相关内容。

（3）对住宅小区内约定共有部分权属认定。建筑物区分所有权中法定和天然共有部分之外，其余的归属于约定共有部分。建筑规划内车位、车库的归属系当事人约定范围，处理相关权属争议时，首先审查当事人之间关于车位、车库权属约定。约定方式可采取公开出售转让所有权、在商品房买卖合同中约定以优惠无偿附赠或有偿租赁使用。当因未约定或约定不明时产生权属争议时，应将项目建设时按照规划建设（建筑区划内规划用于车位用途）的车位、车库归属，交由双方当事人自行协商确定；对项目建设按照规划批准建设完成后占用业主共有道路或其他场所增设的车位，应认定属业主共有。〔23〕最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院〈建筑物区分所有权、物业服务司法解释〉理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第100页。建设在地下空间的车库归属要根据规划批准和具体实际情况确定。通常车库作为独立使用的对象，一般不作为小区内共用的公共设施，车库归属问题应通过约定进行解决。〔24〕前引〔21〕，最高人民法院物权法研究小组书，第240页。

2. 业主有权共同决定管理事项的范围

（1）业主共同决定管理事项的范围。业主共同决定管理的事项有的属于权利行使范围，有的属于履行义务范围。凡涉及到全体业主公共利益的事项均属于业主有权共同决定和管理的事项范围。对有关业主行使民主管理权利方式和范围的内容，可通过制定、修改业主大会议事规则，作为业主大会决议共同事务的程序性规范，以确保业主大会正常召开和表决。业主大会议事规则对业主大会表决程序的规定必须遵守法律强制性规定，不能通过议事规则改变法律的强制性规定。

（2）业主共同决定事项范围的途径。除法律规定外，可通过依法召开业主大会方式将业主共用部位、共用设施设备等共有物、共同事务管理以及对业主行为约束规范和管理等事项纳入管理规约，便于业主依据规范性文件参与小区公共事务管理。业主大会也可依法在管理规约中确定业主委员会的职权，如授权业主委员会对外签订某项合同。〔25〕前引〔19〕，王利明书，第620页。业主大会依法定程序制定并公示的管理规约与法律、法规的规定具有同等效力，对全体业主具有约束力。管理规约在不违反法律的强制性规定和公序良俗情形下，可以排除或补充法律的规定。〔26〕刘智慧：《论业主共同决定事项范围的确定——以区分所有权解释第7条的适用为中心》，载《政治与法律》2009年第8期。

（二）业主撤销权纠纷案件的化解路径及裁判思路

1.业主撤销权行使主体资格

按照《物权法》第78条、《物业管理条例》第6条规定，作为原告提起诉讼的业主只能是建筑物区分所有权人。实践中，多否定承租人、公房承租人、实际使用人等享有撤销权资格。对此，课题组认为，经有关部门确认或经生效裁判确定享有房屋使用权或以租赁方式经备案登记取得房屋使用权的，在业主怠于行使撤销权影响实际使用人权益时，应赋予实际使用人代为参加诉讼的权利。对福利分房、集资建房、拆迁安置等已交付使用房屋的权利人，即使尚未取得产权证明，应适当放宽起诉条件的限制。对小产权房买受人、未取得房屋规划审批手续建设的占用人，应限制其撤销权原告资格。根据诚实信用及“禁止反言”原则，应根据业主在表决时所表达的意见作为判断其事后是否有权提起撤销权之诉的标准。有权提起撤销权的原告应是在投票表决过程中明确表示反对的业主。在表决过程中投赞成票或未明确表示异议的业主事后不得提起撤销之诉，以维护业主大会以及业主委员会作出正当决定的法律效力，杜绝见风使舵、出尔反尔、投机取巧行为。〔27〕前引〔23〕，最高人民法院民事审判第一庭书，第180页。未参加投票表决或未受合法通知而未参加业主大会的业主行使撤销权不应受到限制。但是，对采取不记名方式投表决票无法查明业主表决意见的，应从决议程序及实质内容考察后作出判断，充分保障业主诉权的行使。

2.业主撤销权的对象范围的限制

撤销权的对象即撤销权人得行使撤销权予以消灭的既存法律关系。对此，业主大会、业主委员会的召开、成立、选举、表决、业主委员会委员资格及选任、罢免等属于业主大会、业主委员会内部程序性或自治范畴决定的事项，不属于业主撤销权和民事案件受理范围。业主撤销权对象必须是对小区内共同管理事项具体结论性的处理，受侵害的权益应是具体和个体化的，而非模糊抽象和概括性的权利，如业主仅主张其参与社区治理和管理等抽象性权利受到侵害并非撤销权对象的范畴。

3.对决议撤销事由的审查判断

对内容违反法律强制性规定或超越法定权限范围的无效决议或违反法定程序的决议，属于业主撤销权行使的对象。侵害业主的合法权益既包括实体性权益也包括程序性合法权益。业主的实体性合法权益包括对建筑物专有部分的所有权、建筑物专有部分以外的全体业主共有部分共有和共同管理的权利，业主这些实体权益受到决议、决定剥夺或限制的，可以撤销。业主大会及业主委员会就具体事项作出的决定、决议、规则、命令等以不损害业主个体权益为限，可成为撤销权的对象；但所发布的议事规则、选举业委会公告程序等与业主个体利益无关的抽象决议，不能作为撤销的对象。业主合法权益受侵害不以损害后果实际发生为前提，尚未发生实际损害后果，不能成为法院不予受理的正当事由。因此，违反法律规定的决议应属于撤销的对象范围。判断某项决议、决定是否侵害业主合法权益而应予撤销，需要综合衡量多数人利益和少数人利益是否取得合理或者平衡作为标准。

实践中考量特定决议是否具有合理性，应以是否对少数业主造成重大不利影响或者超过业主容忍限度的不利益作为判断标准。判断业主大会作出上调物业费标准、维修更新小区设施、减少绿化增设停车位等决定是否合理合法：首先，要分析该项决议是否符合住宅小区内绝大多数业主的利益以及现实中是否真正可以实现该目的，在此基础上再判断是否使得少数业主遭受不利益，使得个别业主不动产价值降低或有降低之虞，包括其他人身、财产和组织上的重大利益受到损害。如决定侵害少数业主合法权益的，则不具备合理性；其次，判断个别业主遭受的不利益是否在可以容忍限度内。如侵害的是少数业主的人身安全或财产等重大合法权益，则即便通过给予相应财产补偿措施亦不能否定该项决议的合法性及合理性；最后，作为超过容忍限度的例外，对通过采取补偿措施将业主超过其容忍限度的不利益降低到通常可忍受的范围之内，符合合理性标准或通过合理补偿少数业主的损失，少数业主不利益以在其同意为前提下，则使决议具备了合理性，排除撤销权的行使。〔28〕廖焕国：《论少数业主权益的保护——兼论我国业主撤销权制度的完善》，载《政治与法律》2009年第8期。

业主程序权益受到侵害指决定内容虽未侵害区分所有权人的合法权益，但决定逾越了法定或约定的权限范围或者作出决定的程序违反了法律、法规强制性规定。对程序是否违法应根据业主大会议事规则、《物权法》第76条及《物业管理条例》规定的关于业主大会的召开、投票表决程序等强制性规定进行审查。〔29〕刘培英：《业主撤销权的适用》，载《人民司法·案例》2011年第2期。其中包括投票表决程序、投票是否采取法定形式、票数是否达到法定要求以及表决票真实性和有效性等。业主委员会僭越职权限制、逾越权限范围作出关涉全体业主共同利益应由全体业主共同决定的重大事项决议，有可能侵害业主的合法权益。业委会选聘、解聘物业公司或其他管理人等应由全体业主决定的业主大会权限范围内事项或业主委员会签订物业服务合同或就维护、修缮共用部位签订的施工装潢合同等法律行为效力，应当依职权进行实质审查判断。

4.业主撤销权举证责任分配规则

民事诉讼法通常遵循“谁主张，谁举证”的举证责任分配原则，现行法律及司法解释未作明确业主撤销权纠纷案件举证责任规则。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第7条规定：在法律没有具体规定，依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时，人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则，结合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。可见，业主撤销权举证责任分配成为衡量业主个体权益和公共权益的争议焦点。

（1）业主实体权益受到侵害事实的举证责任主体。业主应对其可能遭受的不利益或合法权益受到侵害的事实负有举证责任；业主大会或业主委员会应对其作出的决定具有符合绝大多数业主公共利益的价值或个别业主不利益是在可以忍受限度内的事实负有举证责任，应当证实决议对少数业主不利益已经降到最低限度或已给予了合理的补偿或对少数业主遭受不利益是经其同意的。

（2）业主程序权益受到侵害举证责任分配。业主以决议程序瑕疵提起业主撤销权之诉时，业主请求权的基础能否实现关键在于业主大会或业主委员会作出的决定或决议是否逾越了法律法定或约定的权限范围，或者决议的程序是否违反了法律关于决议程序的效力性强制性规定。业主以其程序权益受到侵害提起撤销之诉的，业主仅需证明业主大会或业主委员会的决议或决定违反了法律法规的强制性程序规定即可，不必一并证明该决定或决议亦同时侵害了其实体性的合法权益。业主大会决议程序的瑕疵主要包括会议召集程序和会议表决程序的瑕疵。其中，会议召集程序上的瑕疵主要包括业主大会的召集人不合格、遗漏送达或张贴召集会议通知、召集会议通知未载明事由和议题或主题、召集会议通知的时间过短以致普通业主无法参加或来不及参加、召集人确定的会议时间、地点等致使业主无法或者难以参加等。业主大会决议表决程序瑕疵主要包括表决主体不适格、业主大会决议不符合法律规定或业主规约确定的表决要件、业主或其代理人表决权的行使遭到了不法拒绝、负有说明义务的业主委员会或物业管理企业对于业主的质询拒绝作出说明或说明不充分等。〔30〕最高人民法院民事案由调研课题组：《最高人民法院民事案由规定理解与适用》，人民法院出版社2008年版，第64页。鉴于决议程序的证据材料通常由业主大会或者业主委员会制作、持有和保管，业主大会或者业主委员会负有证实决定程序合法性的举证义务。根据诚实信用和公平原则及综合当事人举证能力以及证据持有情况，将决议程序合法性举证责任分配给业主大会或业主委员会符合公平正义的原则。在业主举证证明决定或决议存在瑕疵的初步证据后，业主大会或者业主委员会应进一步对所作决定程序合法性负有举证责任。〔31〕张朝阳：《业主撤销权纠纷审理中的若干法律问题》，载《人民司法·应用》2011年第1期。

（三）业主知情权纠纷案件的化解路径及裁判思路

实践中业主知情权主要表现为查阅权，业主委员会、物业企业等对涉及业主合法权益有关的信息负有披露义务，但无须事无巨细地披露与业主合法权益无关的信息。

1.业主知情权范围的确定问题

通常业主知情权的范围应限于涉及业主合法权益的信息。一是业主要求公开小区内建筑物共有部分及其附属共用设施部分的公共维修资金的筹集、使用信息。建筑物共有部分及其附属设施的维修资金作为特定用途经费应专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造，不得挪作他用。为便于业主查阅相关账目文件或资料以监督维修资金代管或监管主体的管理行为，应当允许业主查阅相关报表、会计账簿和原始会计凭证等证明资金真实状况的原始凭证等基础资料。二是公开业主大会制定的管理规约、议事规则以及业主大会或业主委员会的决定及会议记录、纪要等文件。作为支持业主大会、业主委员会决议的纸质原始选票资料，涉及表决票真实性和有效性问题，亦应属于业主知情权查阅的范围。但原始表决票等过程性资料涉及其他业主隐私或因保管问题等客观公开不能的，业主行使知情权将面临客观障碍。三是物业服务合同、共有部分收益及使用情况。物业服务企业或其他管理人的选聘、解聘应当由业主共同决定，物业区域内业主共用部位、共用设施等经营收益在扣除经营成本后应归全体业主共有或决定使用。故物业服务合同以及共有部分的使用及收益情况与业主利益密切相关，业主享有知情权和监督权。四是公开小区建筑区划范围内规划用于停放汽车的车位、车库的使用、处分情况。建筑区化外业主共有委托物业公司管理的车库、车位费用收支状况等也事关业主的合法权益，亦应纳入知情权的范围。五是部门和地方政府规章或其他有效的规范性文件规定的与业主利益相关应当向业主公开的情况、资料，亦属于业主知情权的范围。

2.业主知情权的权利义务主体

业主的知情权权利行使主体除符合法律规定建筑区划内符合业主的身份外，依法设立的业委会作为代表全体业主的执行机构，针对物业企业、开发商行使知情权，符合立法本意和有利于维护业主的合法权益。知情权的义务主体可根据“谁掌握，谁公布”原则予以确定，即根据业主申请查询事项性质以及共用设施的经营使用主体、相关资料制作和保管主体等情形，向不同义务主体主张权利。

3.业主知情权行使的方式及合理限制

业主知情权的行使既要充分保障业主的权利，也要便于义务主体的实际履行，应遵循经济便捷方便执行的原则。一是业主可以查阅方式行使知情权。业主可利用摄像、录影、拍照、复印或者其他技术手段等方式行使查阅权，也可通过聘请律师、会计师等专业辅助人员协助行使。但业主因行使上述查阅权而付出的成本应由其负担。二是采取公布的方式行使知情权。鉴于个别查询可能会耗时耗力，出于经济和便捷考虑，应尽量支持以公布的方式行使知情权。即在社区布告栏或公共区域以张贴方式保障业主知情权，但在义务主体采取其他措施已足以保证业主知情权前提下，不能再重复支持业主的诉求。三是正当目的考量原则。为防止权利滥用，业主基于私人利益或不正当目的滥用查阅权，与保护业主合法权益不具有直接利害关系时，则应认定其目的不具有正当性。〔32〕前引〔23〕，最高人民法院民事审判第一庭书，第193页。