我国档案中介机构面临的问题及解决方案

赵海军/华东政法大学、上海市档案局

我国对档案中介机构的研究始于1998年上海市档案局主持的“档案中介机构理论与实践研讨会”，20多年来我国学界对档案中介机构的研究取得了一定成果，但大部分研究从理论思辨的角度展开，缺少立足对档案中介机构调查的实证分析。近年来，随着改革开放及档案中介服务实践的不断深入，档案中介机构出现了一些亟待解决的问题。针对这些情况，笔者调研了数十家具有代表性的档案中介机构、档案中介委托方、上海市各区档案局和档案馆，分析了我国档案中介机构面临的主要问题及原因，提出了档案中介机构的发展理念和短期、长期的发展对策。

1 我国档案中介机构发展面临的主要问题及原因

据笔者调查，目前全国各省市都建有档案中介机构，上海有档案中介机构近50家。上海市档案中介机构从无到有、由少到多，呈现快速增长并逐步趋于稳定的趋势。从服务内容看，档案中介机构的业务从原来单纯的整理逐步渗透、覆盖到档案业务的各个环节。档案中介机构自身建设逐步加强的同时也面临许多问题，主要问题包括如下方面：一是自身发展不平衡。首先是组织化程度不高，除了国有型和少数民营型的中介机构，大部分机构的组织建设停留在比较初级的阶段；其次是从业人员素质不高，普遍存在人员流动性大、专业性弱、管理松散、年龄偏大等问题，以及创新人才缺乏、人力资源后备不足等突出问题；再次是企业管理水平较低，许多机构缺乏创新思维，档案管理体制和模式已经不适应新需求。二是市场竞争不充分。档案中介服务尚未形成公平的市场竞争环境。三是收费方式不规范。档案中介服务存在收费标准不规范、收费构成不透明、价格差异比较大等现象。

造成上述问题的主要原因有：第一，法律法规不完善。虽然我国大部分的地方档案法规对档案中介机构有相关规定，但由于受“宜粗不宜细”的陈旧立法理念影响[1]，总体来说基本上都是原则性规定，在具体实践中往往难以操作。第二，经营理念较落后。许多档案中介机构的经营理念已经与新时代的发展要求不相适应。第三，质量评估不到位。一直以来档案中介服务质量评估是个难点，以档案整理服务为例，委托方要么无人评估、要么无力评估，档案整理完毕后是否符合标准规范，基本由中介机构自己说了算。长此以往，不仅档案外包整理的质量难以控制，委托方的档案管理水平也令人堪忧。

2 未来我国发展档案中介机构的基本理念

第一，档案中介机构的发展尤其要注重技术创新和服务创新，西方发达国家商业性文件中心就是依靠高技术服务引领市场发展。第二，档案中介机构要在充分关注市场需求的前提下，大力推进供给侧结构性改革，走优质高效发展之路。第三，档案中介机构要增强法治意识，严格依规经营；并增强“绿色发展”的责任感和自觉性，采取切实可行的措施构建“绿色发展”模式。第四，档案中介机构要树立合作共赢理念，积极探索多渠道和多维度的合作途径；要尊重人才和尊重知识，加强内部民主管理制度。

3 未来我国发展档案中介机构的短期对策

3.1 加强自身发展

档案中介机构要从以下几方面加强自身建设：第一，紧跟市场需求。作为独立核算且自负盈亏的企业，档案中介机构只有紧跟市场需求、树立客户至上的经营宗旨，才能发展壮大。第二，拓展业务领域。积极从传统文档保管型业务向现代信息服务型业务转变，努力开拓文件管理方案设计、文档数字化、文档管理系统开发设计、数据处理、电子文件管理、信息管理、知识产权等现代信息服务领域，甚至涉足云计算、云存储、虚拟化和数据仓库等相关服务领域。第三，不断优化服务。要严格按照相关的国家、行业和地方标准提供优质服务和个性化服务，并坚持安全第一、预防为主、质量为上的服务原则。第四，促进良性发展。树立现代企业管理理念和质量管理、服务至上、公平竞争与科技创新等工作理念。

3.2 借鉴国外公司先进管理经验

欧美发达国家档案中介机构的发展已经很成熟。如英国欧斯吉（OSG）、美国信安达（GRM）和理格（Recall）档案文件管理公司都是国际文件与信息管理服务行业协会（PRISM）的成员，该协会是影响较大的文件管理行业协会，是“宗旨明确和成员广泛的文件管理行业的领导中心”，在全球60多个国家建立了2000多个分支机构。而且，国外档案中介机构往往经济实力雄厚，采用先进的库房管理设备并适时更新，以提高竞争力。如美国铁山集团拥有总资产近100亿美元和2.4万名专业人员，建筑面积总计8万平方千米，可以保存1000多万立方米的实体文件，基建设施包括超过1000多个仓库及3500件运输工具，并拥有功能庞大的铁云存储和数据中心（2016年数据）。国外档案中介机构经营理念先进、管理规范且运行机制完善。以美国铁山集团为例，该公司以最严格的行业标准保护和存储客户信息并提供解决方案以帮助客户降低成本和风险[2]。该公司在我国设有分支机构，我国档案中介机构应该学习其先进的管理理念，并形成完善的制度，开展各项管理工作。

3.3 建立档案中介行业协会

建立档案行业协会，制定行业标准、规范收费方式、加强职业培训、促进合作交流和行业自律，最终推动行业迅速发展。欧美国家于1990年成立国际文件信息管理服务行业协会，并制定了行业标准，对于促进企业之间的合作和实现公开公平竞争起到了重要作用。随着我国“放管服”改革的不断深化，民间力量逐步参与公共治理，政府对公共事务垄断的局面被逐渐打破。《杭州市档案中介机构管理工作指导意见》（2009年）明确规定“鼓励档案中介机构依法建立行业协会”；《上海市行业协会暂行办法》（2002年）倡导建立权责明确、依法自治的行业协会。上海市多年来对行业协会的实践探索证明，行业协会强化了诚信自律、提高了市场配置、促进了公平竞争、协调了行业利益、增进了社会和谐。2017年，深圳市档案行业协会成立，促进了当地档案中介机构的健康发展。

4 未来我国发展档案中介机构的长期对策

未来发展我国档案中介机构的根本在于发展商业性文件中心，据国际档案理事会调查，文件中心是世界公认的、最令人满意且最经济的现代新型档案管理机构。

4.1 发展商业性文件中心的可行性分析

第一，我国中央和地方相继制定了相关规范，为商业性文件中心的发展提供了有利条件。如，国家档案局先后发布了《档案保管外包服务管理规范》（2017年）以及《纸质档案数字化规范》等12项档案行业推荐性标准（2018年）。上海市于2015年制定了《关于加强档案业务外包和中介服务管理的指导意见》。

此外，2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，文件指出，“规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务”。2015年2月，上海市档案局印发的《深入贯彻〈关于加强和改进新形势下本市档案工作的实施意见〉的工作措施》也明确提出“规范档案业务外包和中介服务”的要求。2016年4月，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提到：“鼓励档案社会化服务，加快档案服务外包系统标准规范的制定。”这些文件为推动档案整理中介机构协调健康发展提供了政策保障，并明确传递了档案行政管理部门加强中介服务机构监管的重要信息。

第二，从新时代档案事业发展来看，当前我国档案事业的长足发展给商业性文件中心的发展带来了机遇。我国政府工作报告连续多年提到要发展档案事业，体现了党和国家对档案工作的重视。近年来，我国档案事业也取得了许多突破性进展，如上海自贸区从2015年开始探索电子档案“单套制”管理模式。从国际经验与国内实践来看，“单套制”的实践与制度正在逐渐兴起，以数字形式为主的管理模式是未来文档管理不可逆转的趋势。

第三，未来国内市场潜力巨大。档案中介服务机构的发展，减少众多企业在档案基础设施建设中的重复投入现象。同时，档案中介服务机构为各类企业和组织提供了大量技术、咨询或信息服务，尤其是为中小企业服务，解决了中小企业档案工作资金、人员缺乏的问题；档案服务机构可以更加方便和灵活地为个体档案产生者和利用者服务，将在家庭档案、私人档案等民生档案保管和利用中起到重要作用。在国外，企业普遍选择文件管理外包服务。截至2016年，超过94%的世界1000强企业购买了美国铁山公司的文件外包服务。2009年度《外包产业黑皮书》调查报告显示，文件管理外包已成为全球最活跃的新兴商业活动。商业性文件中心的业务范围可延伸至文件阶段，以顺应“大文件观”所倡导的文档一体化管理理念。随着信息技术的发展，信息的运输成本越加低廉，档案业务的外包所拥有的技术支持愈加强大，电子档案外包越来越具有意义。近年来，我国档案事业发展迅速，特别是档案数字化及数字档案馆（室）快速发展，外包服务需求增长迅猛。

第四，国外发展相当成熟。国外文件中心的发展已有近80年的历史，因其经济高效而备受国际档案界推崇，被称为“最有生命力的新型现代档案机构”。目前美国商业文件中心几乎遍及全美各州，商业性文件中心是拥有高科技的现代企业，它提供文件和信息领域全套专业化和社会化服务，体现了精细的社会化分工和高效的文件管理，满足了多元化的市场需求[3]。以美国铁山集团和里格公司为例，其服务涵盖文档与信息管理，以文件生命周期理论和文件连续体理论等经典档案学理论作为指导，积极应用先进的文档存储技术，兼顾档案管理本身和客户需求不断优化服务，其服务既遵守行业准则又紧跟新时代步伐，努力做到服务的精细化和优质化[4]。

第五，国内已有一定的发展。我国真正意义上的商业性文件中心是2000年7月美国Guarantee Records Management公司与中国上海创造实业公司共同创立的上海信安达档案文件管理有限公司。2003年，英国欧斯吉档案文件管理公司（OSG Records Management）入驻上海，并在多个城市开设分公司。2008年，美国理格（上海）限公司成立。此外，美国嘉柏（Crown）有限公司属下的文档管理公司在上海、北京、天津、重庆等17个城市都设有文档管理中心。美国铁山集团于2003年开始在中国开拓市场，目前已在中国8大城市设有分公司，2013年收购成立于2003年的中国档案管理公司德保（Databox）、2016年收购理格（中国）、2018年10月收购信安达（中国）。

4.2 发展商业性文件中心亟需解决的问题

第一，法律依据问题。美国商业性文件中心的建设与运行有《国家档案局档案管理法》（1976年修正案）第七条作为依据。反观我国，还没有专门规范商业性文件中心的法律法规，致使社会各界对商业性文件中心的合法性和可靠性存在顾虑，商业性文件中心的业务拓展和行业定位等也受到影响。因此，我国亟需制定统一的档案中介机构管理法规。

第二，安全保密问题。档案安全包括实体安全和信息安全，其重要性毋庸置疑。美国铁山集团正是依靠其安全可靠性赢得客户信任，并不断发展壮大。我国商业性文件中心要发展，必须要解决安全问题，将安全摆在第一位，将安全和保密工作贯穿公司的所有业务流程、人员考核、库房建设等，杜绝安全事故和泄密事故。

第三，高新科技问题。只有应用先进技术，才能提供便捷优质的服务，提升用户的满意度，在激烈的市场竞争中脱颖而出。美国商业性文件中心的发展，源于对技术的重视。我国商业性文件中心应当引进国外先进技术，不但可以提高服务质量，还能确保档案安全。

第四，设施设备问题。与传统档案中介机构相比，商业性文件中心的一大优势是拥有自己独立的档案库房。美国商业性文件中心都拥有档案库房，可以提供文件保存和管理服务。我国商业性文件中心建造库房，可参照《档案馆建筑设计规范JGJ25－2010》中对档案库房建设的相关规定。此外，商业性文件中心要引进最先进的设施设备，如数字监控设施、数码跟踪设施、入侵检测系统、运动传感器等，因为先进的硬件设施是商业文件中心发展的助推器。

第五，合作交流问题。借鉴铁山公司的经验，根据自身业务需要，与物流运输行业和电脑技术行业开展合作。此外，要与海外公司开展技术合作和交流，强化服务的专业性。

第六，融资渠道问题。只有解决资金问题，才能引进先进技术、建设库房、购买设备。商业性文件中心应当采用多种融资方式，扩大融资渠道。

第七，紧跟时代拓展新业务。我国商业性文件中心的发展应该紧跟新时代步伐，利用其规模优势，积极在数字档案馆建设等领域开展业务。