基于现代有轨电车发展问题的政策研究

孙 欣

(苏交科集团股份有限公司 南京 210017)

我国现代有轨电车建设起步较晚，进入21世纪后，尤其是2013年以来，现代有轨电车在我国快速发展，沈阳、苏州、南京、广州、淮安等地纷纷开始现代有轨电车的运营。现代有轨电车从规划图变成了城市名片，从会场展览驶向了城市道路，新奇、肯定、争议也随之而来。

1 现代有轨电车发展现状

截至2017年年底，我国已有14个城市的20条现代有轨电车线路投入运营，总里程为246.1 km(中国城市轨道交通协会信息2018年第2期公开数据)；在建城市22个，在建线路618.1 km。据不完全统计，全国至少有93个城市或地区规划建设有轨电车，线网规模突破12 000 km，成为超越地铁的规划运营里程最长的城市轨道交通工具[1]。

以江苏为例，作为现代有轨电车发展的典型地区，已有3个城市建成运营，全省13市几乎都有现代有轨电车建设计划。其中，已建成的南京河西有轨电车是世界第一条区间无接触网有轨电车，苏州高新区现代有轨电车1号线项目是全国第一个经国家发改委审查的项目，也是产业集群发展的典型；淮安有轨电车一期工程是第一个位于城市中心区的有轨电车项目，也是第一条单体最长的无接触网线路。

2 现代有轨电车发展存在问题

江苏不同功能定位、不同技术类型、不同投资、建设、运营、管理模式的现代有轨电车，在为其他城市提供有益借鉴的同时，也暴露出一些亟待解决的问题。本文通过对现代有轨电车的规划、投资、建设、运营、管理全过程进行梳理，认为主要存在以下问题。

2.1 定位认识

对有轨电车的认识尚不统一，发展存在一定争议。在功能定位上，现代有轨电车在现实中能否发挥中运量的运输功能，是否可以承担骨干或次骨干交通功能，以及适用范围认识仍存在争议。现代有轨电车设计能力为0.5～1.5万人次/小时，而目前几乎没有客运量达到上述要求，淮安有轨电车一期工程作为江苏客运量最大的线路，日均流量也仅在2万人次左右[2]，江苏部分现代有轨电车概况见表1、表2。

在技术性能上，为保障现代有轨电车运行速度和安全，需要占用一定的路权和信号，必然会对其他运输方式产生一定影响。

在经济性能上，现代有轨电车能否像城市轨道交通一样带来可观的产业、物业、土地升值等方面的经济和社会效益，存在一定争议。

表1 江苏部分现代有轨电车主要指标

注：客流数据为2017年9月

表2 江苏部分现代有轨电车线路投资与客运量情况

2.2 决策立项

有轨电车投资决策受非交通因素影响较大。在准入门槛上，国家没有明确现代有轨电车的建设条件，最初的建设项目大部分由所在城市自主决策，项目审批“相对宽松”，缺乏总体规划指导和制约，造成与城市总体规划、公交规划、专项规划等衔接不畅；很多项目立项往往与地区产业发展和车辆制造厂商推动、城市形象、政治因素等有关，而非交通本身发展需求。

2.3 制度保障

有轨电车发展的制度体系保障尚不健全。现代有轨电车作为新兴的公共交通方式，既具有轨道交通的特点，又具有地面公交的特点，更需要相关法规制度来保障其健康发展。

首先在行业发展规范和标准体系方面，国家和江苏省政府未明确出台有轨电车的相关发展指导意见，对行业发展指导性不足；近两年出台了一批有轨电车标准，但仍不完善，已建项目由于缺乏标准指导，存在建设标准过高，建设和运维成本高等问题。其次在行业监管和约束手段方面，现代有轨电车的运营水平和效益等主要由运营单位自行负责，行业管理部门(主要指交通部门)对项目运营、服务质量等缺乏考核和制约手段。再次在行业相关配套保障政策方面，如投融资政策、运营政策、补贴政策等方面均存在不足。如在投融资政策方面，现代有轨电车投资虽不及城市轨道交通，但规模依然较大，目前主要依靠政府投资、BT、PPP等几种投融资模式，但各种模式弊端逐步显现，给投资者、运营商和政府各方均带来较大压力。

3 国外现代有轨电车发展政策借鉴

现代有轨电车在其他国家同样受到追捧，如澳大利亚墨尔本将其作为最主要的市内交通工具，法国巴黎将其作为市郊及新城主要公交方式，美国波特兰将其作为市中心各组团的主要集散公交方式。目前国内对国外有轨电车的研究主要集中在功能、适应性、技术指标等方面，对发展政策研究相对较少。

《英国有轨电车行业管理研究》[3]对英国有轨电车发展历程以及行业管理部门、独立监管机构和行业协会的主要职责、做法进行了介绍，提到英国有轨电车管理主体主要有政府机构和行业协会、团体两类，其中协会在标准制定、推动政策实施等方面发挥了重要的作用。英国重视有轨电车的社会效益和经济效益并举，先后发布了《交通的未来》白皮书(The Future of Transport-White Paper CM 6234)[4]和《向轻轨开绿灯》指导意见(Green Light for Light Rail)[5]，引导政府和社会投资者对有轨电车的投资和决策。同时英国颁布了涉及安全、规划、技术、管理等各个方面的法规、政策和指南，为有轨电车发展提供了全面指导。

《以墨尔本为例探讨当前我国现代有轨电车发展中的问题与建议》[6]中提到，墨尔本将有轨电车作为最主要的公交方式，并通过规划将其与其他方式建成统一整体形成良好衔接的网络系统，包括基础设施层面、信息层面、管理层面(如一票制等)，并针对有轨电车运行制定了详细的交通管理法规。

4 我国现代有轨电车发展政策及对策

为保障城市轨道交通的健康、可持续发展，2018年3月，国家发改委下发了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》[7]，对新形势下我国城市轨道交通规划建设工作作出部署，其中大幅提高了对地铁、轻轨等建设的要求(见表3)，但对现代有轨电车仍未提出明确要求。文章结合江苏省近年来现代有轨电车的发展现状和问题，从发展政策角度，提出相关建议措施。

表3 地铁、轻轨、有轨电车建设条件

注：国家发改委《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》2018

4.1 规划发展

在发展理念上，考虑到现代有轨电车一次性投资大、成本回收慢等特点，建议现代有轨电车总体发展应坚持“量力而行、适度发展”的方针，按照统筹衔接、经济适用、便捷高效和安全可靠的原则，有序发展[8]。要对现代有轨电车正确认识、合理期望。现代有轨电车的发展在于交通的需求与供给的匹配，应更加注重发挥其交通功能，而非其他方面的功能。统筹做好一体化的规划设计，保持与城市规划、路网规划相协调[9]。

4.2 投资建设

(1) 决策建设方面

完善现代有轨电车项目的决策程序，建立科学民主的决策机制，加强交通部门项目前期参与程度，实现有轨电车在规划和实际运营层面更好地与其他运输方式衔接。考虑利用其他运输方式，提前做好通道客流培育，待条件成熟后再启动有轨电车建设，做好换乘接驳，使各种交通方式衔接顺畅，改善“微循环”[10]。严格控制建设标准，坚持装备技术国产化，形成标准化建设体系，落实国产化标准要求，逐步降低工程造价。

(2) 投资模式方面

根据项目特点，合理选择投资建设与运营管理相分离的模式，或投资建设与运营管理一体化模式。采用投资建设与运营管理相分离模式时，在投资建设阶段，主要采用政府投资模式，建设资金来源以公共财政为主，不足部分通过发行地方政府债券筹集；在运营管理阶段，鼓励采用市场化运作的方式，社会资本可采用市场化的融资方式。采用投资建设与运营管理一体化模式时，全生命周期内采用政府与社会资本合作的模式，投融资建设在财政保障的基础上，还可以采用土地综合开发的融资模式，利用现代有轨电车枢纽场站的上盖物业发展，提高项目的整体收益，弥补部分运营亏损。

(3) 财政政策方面

考虑到现代有轨电车投资较大，需要建立稳定的公共财政投资保障机制和科学的营运补贴机制。在建立稳定的公共财政投资保障机制时，建议各地市在明确本地区建设体制下，按照事权与支出责任相适应的原则，明确各级政府的出资责任和具体出资比例，各级政府承担的支出责任部分应全部由公共财政资金予以保障，不足部分通过发行地方政府债券解决。在营运补贴机制方面，要建立规范的成本费用评价制度，对企业的成本和费用进行年度审计与评价，并建立对企业补贴的考核指标体系，对政策性亏损进行补贴，降低企业对政府的依赖性。

4.3 运营管理

(1) 价格政策方面

建立灵活的票制票价体系，总体票价的制定应与当地普通公交、地铁等城市公共交通票制和票价水平保持一致。在此基础上利用价格杠杆，最大化地发挥现代有轨电车的功能作用，满足居民不同层次的出行需求；实施有效的电价优惠政策，建议通过进一步明确用电性质，实行电价倾斜和优惠，制定与企业实际需求相吻合的、合理的电价优惠政策，来降低企业运营成本。

(2) 交通管理方面

加强交通安全运营保障，通过立法等措施，保障现代有轨电车的路权和信号相对优先，同时通过明确安全责任，加大对影响有轨电车安全运行的责任人的追责；提高智能信息服务水平，建立完善当地公众出行服务系统，将现代有轨电车纳入基础信息服务范围，利用自身和其他公交方式(如公交、地铁等)的信息发布渠道，做好信息诱导和标志指引。

4.4 行业管理

(1) 完善准入制度

完善关键设施设备运营技术条件准入制度，如对信号、车辆、通信等影响运营安全的关键设备设施和系统集成，要研究制定运营准入技术条件等，保障运行状态稳定可靠，降低安全运营风险；强化试运营基本条件评审制度，严格做到专项验收未通过不予评审、技术指标不达标不予通过、评审问题未整改不予载客运营。

(2) 加强服务质量管理

优化公交线网设计，加强换乘枢纽建设，推进地面公交与轨道交通“两网”融合，保障现代有轨电车运行效率；推进公共交通建设成本、企业运营成本、财政补贴资金使用、政府投资等信息公开制度，加强对企业运营服务质量和安全生产的监管。

5 结论

从目前规划建设情况来看，现代有轨电车未来将进入持续快速发展阶段，尤其是国家进一步提高对地铁、轻轨建设的准入门槛后，现代有轨电车可能会成为部分城市发展轨道交通的首选。各地应持审慎态度对待现代有轨电车建设，正确认识、合理期望，建立系统的有轨电车发展规划，以发挥现代有轨电车的功能，并实现健康可持续发展。