长三角跨省轨道交通投融资模式探讨

文/曲海锋

2018年1月，随着长三角区域合作办公室成立，长三角区域一体化发展进入了新阶段。轨道交通承担了三省一市之间的快速、大客流运输，是实现交通基础设施互联互通的重要方式。常规轨道交通建设一般以地方为主，投资主体单一，但跨省市的轨道交通面临多投资主体的问题，投资模式更加复杂，因此开展投融资体制研究尤为重要和迫切。本文以长三角跨省轨道交通需求分析为出发点，在此基础上，重点对投融资模式进行研究讨论，最后对推进长三角轨道交通一体化发展提出初步建议。

一、长三角轨道交通需求分析

轨道交通包含的交通类型较多，铁路、城市地铁、轻轨、有轨电车等。根据长三角地区相关规划，目前跨省轨道交通主要有城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通三种类型。

（一）城际铁路

根据《城际铁路设计规范》（TB10623-2014），城际铁路是专门服务于相邻城市间或城市群，设计速度在200千米/小时及以下的快速、便捷、高密度客运专线铁路。目前，各都市圈均在发展城际铁路，例如京津冀计划2020年前建成1000千米的城际铁路。与上海衔接的城际铁路有沪通铁路、沪苏湖、沪杭城际、沪乍和沿海铁路通道。2016年，国家发展改革委、交通运输部以及铁路总公司联合印发的《中长期铁路网规划》（2016-2030）提出长三角等城市群应建成城际铁路网。目前，衔接上海的城际铁路均已纳入《中长期铁路网规划》，网络基本形成且比较稳定。

（二）市域（郊）铁路

近年来，市域铁路在全国各大城市的实践正在不断推进，相关部门和单位也在积极研究探索。目前，较为统一的认识是：市域铁路是服务于核心城市与外围城镇的中长距离客运交通，设计速度在120千米/小时及以上，但兼具有铁路和地铁特征，站间距（5-20千米之间）和服务范围（半径100千米）相对较大，并具有高密度、公交化、通勤化的服务特性。国家发展改革委联合交通运输部、住房城乡建设部分别印发的《城镇化地区综合交通网规划》（2015年）、《长江三角洲城市群发展规划》（2016年）均提出：加快上海城市轨道交通网建设，建设连通中心城区和郊区城镇的市域（郊）铁路，适时研究延伸至苏州、南通、嘉兴等临沪地区。但与城际铁路不同，市域（郊）铁路由各省市分别规划。目前，上海研究深度相对较深，根据《上海市城市总体规划》（2035年），上海建设1000千米的市域线，对长三角近沪地区轨道交通的衔接有所考虑；根据最新的苏州城市总体规划研究成果，苏州考虑建设城际铁路和轨道快线与上海衔接；嘉兴考虑建设沪嘉城际轨道交通与松江对接。综上，长三角市域（郊）铁路均由各自行政主体筹划，尚未跨出行政束缚形成系统研究成果。

（三）城市轨道交通

城市轨道交通主要服务城市化密集的主城区，提供大运量、高频率和可靠性的公交服务。目前，跨省城市轨道交通主要有上海轨道交通11号线花桥段。花桥段日均客流量仅约2.5万人次，客流强度约为0.4万人次/千米·天，与上海轨道交通流全网1.5万人次/千米·天相比，客流强度是较低的。但花桥段每年运营成本约5千万元。从客流特征上看，花桥段主要以通勤客流为主，通勤时间在1小时以内，即在11号线江苏北路站前下车。由此看到，花桥段主要承担了花桥与近沪地区的通勤交通，因旅行时间长、工作岗位相对较少等原因，客流量低，但运营成本较高，整体运行情况并不理想。2016年，昆山市轨道交通投资发展有限公司已将原委托给上海运营的车站客运服务收回，由自己负责运营，以降低成本。因此，基于城市轨道交通的功能定位，跨省地铁存在车站多、站距小、旅行速度不高等问题，与乘坐高铁15-20分钟相比，吸引力明显不足。从服务于上海核心城市与外围城镇的中长距离客运交通角度看，未来长三角跨省轨道交通不宜再推广城市轨道交通模式。

综上，结合国家相关规划要求和不同轨道交通特点，本文认为未来城际铁路和市域（郊）铁路更适合于长三角地区跨省之间的出行，而城市轨道交通不具优势。因此，本文重点对跨省城际和市域（郊）铁路的投融资模式进行分析讨论。

二、跨省轨道交通投融资模式分析

（一）案例分析

目前，我国市域（郊）铁路建设尚在探索阶段，尚无跨省投融资方面案例，本文重点对城际铁路投融资案例进行分析。

1.珠江三角洲城际铁路

2009年，珠三角城际轨道交通规划获得国家发展改革委批复，计划2020年前建设16条线，总里程1478千米。目前，珠三角城际轨道与传统的由铁道部主导的部省合资修铁路不同，是由省政府授权广东省铁路建设投资集团有限公司作为建设主体，按照“四统一”的原则，负责投资、建设、运营和管理，其资金更多依赖地方财政和社会资本。珠三角城际轨道投融资体制之所以以地方为主，其原因是：国家将城际铁路投资建设下放到地方、不再参与，同时珠三角轨道交通规划范围全部位于广东省范围内，广东省能够协调各区域之间的利益。

2.京津冀地区城际铁路

京津冀城际铁路网规划范围涉及北京市、天津市和河北省全境，城际铁路线网规模3796千米，2020年以前规划建设8条城际铁路线路，总规模约1000余千米。2014年12月30日，京津冀三地和中国铁路总公司共同出资100亿元组建成立了京津冀城际铁路投资有限公司。在具体运作上，京津冀城际铁路投资有限公司侧重于战略谋划和投融资运作，同时，由投资公司作为发起人，以具体线路为对象，吸引社会投资人共同出资成立项目公司，形成“1+N”的公司框架。近期，委托铁路总公司运营。

京津冀城际铁路建设融资主要采取“以地养路”，即项目建设投资通过沿线土地综合开发收益实现平衡。城际铁路用地与站场毗邻区域的土地实行同步规划、统筹规划，沿线相关政府授权投资公司对综合开发用地进行一级开发，项目公司则通过土地作价出资、项目法人招标、带条件招拍挂等方式取得综合开发用地使用权。此外，为弥补建设和初期运营资金缺口，投资公司还将利用自有资金、城际铁路综合开发收益和线路综合运营收益，设立京津冀城际铁路发展专项基金，实现各条线路间以丰补歉、统筹平衡。

京津冀地区城际铁路由一家公司统一负责投资建设、经营，突破了现有以行政区划为界限的基础设施投资建设模式，也突破了“一路一公司”的部省合资铁路模式。同时，与珠三角模式也不同，它吸收中国铁路总公司入股，有利于充分利用其丰富的铁路建设、运营管理经验，又有利于盘活铁路既有站场、线路资源。因此，京津冀城际铁路投融资体制是一种全新模式。

3.长三角城际铁路

长三角地区已建的城际铁路主要有沪宁城际、沪杭客专等，其投融资体制采取“部省合作”模式，即上海及沿线各省与中国铁道总公司（原铁道部）按“一路一公司”模式成立合资公司，包括沪宁城际铁路股份有限公司、沪杭铁路客运专线股份有限公司。在建沪通铁路和沪苏湖铁路(筹)在投融资体制上也采取了“部省合作”方式，与之前相比，除了中国铁道总公司出资比例降低之外，主要是不再采取“一路一公司”模式，而是由沪宁城际铁路股份有限公司负责沪通铁路投资、建设，沪杭铁路客运专线股份有限公司负责沪苏湖铁路投资、建设。建成后，仍委托中国铁道总公司运营。这种方式可以称之为“多路一公司”模式。长三角地区城际铁路投融资体制在继承“部省合作”方式的基础上，突破了“一路一公司”模式，既有利于项目推进，又有利于集约利用人力、物力资源，也是一种机制的创新。

（二）跨省轨道交通投融资模式讨论

1.城际铁路

目前，沪通铁路和沪苏湖铁路采用了“多路一公司”模式，它既体现了长三角区域特点，又有利于项目推进。鉴于各方对“多路一公司”模式已形成默契，本文认为后续的沪杭城际、沪乍和沿海铁路通道仍宜延续“多路一公司”模式。

2.市域铁路

结合国内跨省城际铁路投融资案例，本文提出以下两种市域铁路投融资模式：

（1）成立区域市域（郊）铁路公司，统一负责市域（郊）铁路的投资、建设、运营和管理。该模式类似于“京津冀”城际铁路模式，其参与方包括上海、江苏、浙江和中国铁路总公司，也可以看做是“3+1”模式。该模式的有利方面是：从长三角一体化的战略目标出发，把三省市作为一个整体来考虑，不受行政区域限制，便于市域铁路的统一规划、实施和运营管理，尤其是有利于统一制式和远期网络化运营。不利方面是：该方式参与的主体过多，涉及三省市间、中央和地方政府间等多个主体，各个主体均有自身的利益诉求，发展思路等可能存在不同，在公司层面表现则为出资比例、投向重点、投资时序等可能会出现较大分歧，特别是市域（郊）铁路的盈利预期并不明显，出资收益很难保证，后期运营管理也将是难题，因此各方成立区域城际轨道公司的积极性可能并不高。对于中国铁路总公司参与与否，可以由三方进一步协商，中国铁路总公司参与有利于协调三家利益，有利于建成后运营管理；不利方面是：地方话语权弱，对于涉及到“路权开放”、“共轨共用”等问题，权责划分比较模糊，且存在清算机制不透明等问题。

（2） “一路一公司”模式，即按线路成立项目公司，负责某一条线路的投资、建设、运营和管理。该模式类似于传统铁路模式，其参与方包括上海、江苏或浙江和中国铁路总公司，也可以看做是“2+1”模式。该模式的有利方面是：权衡客流情况、盈利能力和建设必要性等各种因素，两省市根据实际需求，按照一定出资比例成立合资公司负责该线路的投资、建设、管理、经营，不同主体间权责清晰，相对容易推进。不利方面是该方式缺乏长三角一体化发展的战略定位考虑，线路规划会受到行政区的限制。远期，如两省之间有新线路建设，也可以优化为“多路一公司”模式。对于中国铁路总公司是否参与，与第一种模式“成立区域市域（郊）铁路公司”分析相同。

笔者认为，对于长三角跨省之间市域（郊）铁路的投融资模式可采取“两步走”策略，即：对于率先启动的项目，可先行采取“一路一公司”模式，待长三角市域（郊）铁路网规划完成、需求明确、协调保障落实后，再统一成立长三角市域（郊）铁路投资公司。

三、相关建议

为加快推进长三角轨道交通一体化发展，结合前文研究，本文提出以下有关建议：

1.尽快编制完成长三角跨省市域铁路网络规划，明确线路走向、线网规模等内容。市域铁路作为未来长三角地区重点发展的快速交通类型，虽然各省市高度重视，但相关工作进度不一，更未形成一致的研究成果。建议由相关部门牵头，抓紧开展规划研究，通过顶层设计，促进长三角轨道交通一体化发展。

2.明确各省市对市域铁路的对接需求。上海作为长三角核心城市，周边地区城市对轨道交通的互联互通要求十分强烈，但由于行政体制原因，相互之间的线网融合不畅。因此，建议尽快明确对接需求，统一建设制式和技术标准，以便为后续的投融资、设计、建设和运营管理提供基础条件。

3.加强协调保障机制。与京津冀相比，长三角地区的协调机制尚需加强。建议在长三角区域合作办公室的基础上进一步加强三省一市对口专业部门的沟通和联系，明确对接线路、互联互通模式、建设及运营管理等原则，探索设立专项建设基金，为推进长三角跨省轨道交通建设创造条件。