新型城市化背景下农民工职业教育路径*

◎张建设

引言 城市化是指农村人口向城市转移，第二、三产业向城市聚集，城市数量增加，面积扩大的社会经济发展进程。截至2017年底，我国城市化比率达到58．52%，城镇常住人口超过8 亿人，占总人口比例超过58%以上，大量农村富余劳动力进入城市务工。由于城乡发展差异、个人受教育水平等的差异，农民工在城市务工工种大多劳动量大、收入低、工作环境艰苦，融入城市面临诸多实际困难。加强农民工职业教育，包括实用技术和心理的两个方面，有利于提高就业竞争力，尽快在城市立足，有利于进一步帮助其更好、更快地实现农业人口向城市人口的身份转变，为城市化发展贡献力量。

一、农民工职业教育的理论依据

（一）人力资本理论

人力资本理论强调人的劳动是对原有的自然物改造的过程，使其价值增加，带动经济整体增长。亚当 斯密提出的人力资本理论认为：在社会经济发展诸多要素中，人力资本，能够通过作用于其他要素，推动社会发展。1960年，经济学家舒尔茨进一步提出，人力资本可以在一定条件下转化为商品与服务，成为其附加值的一部分，成为经济增量的重要来源。另外，人力资本从量化角度看，不是“相等”的，智力劳动创造的价值要大于体力劳动，因此在国民经济财富这一“蛋糕”的分配上，智力劳动者的分配比例应当大于体力劳动者。

部分社会学家从人力资本理论出发，解释农民工从事工作的薪酬水平较低的深层次原因。农民工的工种岗位，以劳动密集型为主，例如建筑工人、保安、快递员等，是典型的体力劳动岗位。虽然这些岗位是城市发展必不可少的，但在分工上，无疑处在社会较低层级，而且几乎没有什么发展空间，仅仅能养家糊口，并没能真正融入城市发展浪潮中。农民工职业教育内容应当紧密贴合农民工的实际工作，要“省时高效”，能够短期内“立竿见影”，迅速提高工作技能，因此开展职业教育，要根据农民工的工作内容进行课程内容的安排和设计，尤其是提高农民工对高科技生产工具的使用能力，逐步淘汰“出大力”式的生产方式，培养自觉、主动应用科技工具和设备的意识，增强操作能力。

（二）准公共物品供给理论

上世纪中期，经济学界提出了“准公共物品”这一名词，其特征是，如果完全由政府提供，会导致效率低下，产出水平难以达到预期的问题，如果完全由私人提供，又会因初期投资高，盈利周期长而导致供给不足，消费门槛高，具有过度排他性。因此，要由政府、私人部门在适当的比例下，共同提供。

农民工职业教育属于“准公共物品”概念范畴。一方面，教育本身是公共物品，公民拥有受教育权，教育的产出，即人才和科技成果，对社会发展的促进作用也是普遍性的，因此国民教育主要是由政府提供，经费来源是公共财政支出，归属于事业性服务；另一方面，农民工职业教育不是普惠于社会全体成员的，仅仅是农民工这一个社会群体，受众人数少，而且农民工职业教育的目标明确，就是更好地提高农民工就业能力，而且更明显地体现为有利于企业自身的发展，因此，如果农民工职业教育如果全部由政府财政买单，相当于全体纳税人为部分群体的利益纳税，显失公允，因此私人部门，例如企业、非政府组织等要充分参与进来，作为经费来源方，开展相关工作。

二、现阶段我国农民工职业教育开展的现状

（一）受教育人数

根据国家统计局数据，截至2017年底，我国农民工总量达到2．87 亿人，其中，有30．6%接受了非农职业技能培训；有9．5%接受了农业技能培训，合计占比32．9%。整体上，当前我国农民工接受职业技能教育的比例不高，比例仅为30%左右；2017年相较往年增幅不大；在职业培训内容上，以非农业技能培训为主，农业技能培训居次。

（二）教育供给主体

根据笔者在陕西部分地市的实地考察，开展农民工职业教育的主要是企业自办、社会民办教育机构，社会公益组织以及高职院校，在业务上接受政府指导，经费上政府给予适当的财政补贴，政府也直接开办职业教育班，但占比较低。从数据上看，企业自办和民办教育机构是开展农民工职业教育的主体，二者比例合计超过为63%，超过半数；公益组织和高职院校合计为31%；政府提供的培训比重最低仅占6%，这一现象也再次说明，农民工职业教育的“准公共物品”属性。

（三）教育参加方式

根据调研，当前农民工参与职业培训的方式主要有短期职业培训、自学、师徒“传帮带”以及进入正规高职院校接受系统教育等。从数据上看，农民工接受教育以短期职业培训和自学两种方式为主，合计超过50%；传统的师徒“传帮带”依然存在，占比约16．40%；而参加正规高职院校系统培训教育的比例最少，仅9．70%。农民工职业教育的正规化、体系化建设依然存在较大的发展空间，任重而道远。

三、现阶段开展农民工职业教育存在的问题

（一）缺乏制度保障

1996年，我国出台了《职业教育法》，规定“职业教育是国家教育的组成部分”。但针对近年来出现的，开展农民工职业教育，则缺乏明确的条文规定与制度保障。从世界各国的实践来看，制度建设对职业教育意义重大，能够起到重要的保障作用。例如日本于1953年通过《社会教育法》，要求各地通过公办图书馆、公办高职院校等开展针对农村劳动力的职业教育内容，到1975年，日本已经开设了275 门课程，超过80%的农村劳动力接受了职业教育，切实提高了生产效率。国外经验表明，农民工职业教育需要制度保障，制度建设包括两个方面，一是通过立法，确立农民工的职业教育在公民教育体系中的重要地位。例如上世纪，日本政府颁布的《农业学校通则》，就明确了农业职业教育的必要性，提出要将农民职业教育作为国民职业教育的一环，公立院校必须开设相关课程；二是通过制度规定，明确教育机构的经费来源，切实解决开办、接受相关教育的后顾之忧。

（二）教育内容单一

职业教育内容单一，主要是现阶段农民工职业教育过度偏重知识和技术层面的培训，忽视精神层面教育，特别是农民工的“抗压心理”教育。当前我国90 后“新生代”农民工已经成长起来，逐渐进入工作岗位。由于成长环境、家庭教育等方面的影响，新生代农民工的思想观念、行为习惯以及价值取向等方面与其父辈截然不同，部分存在抗压心理普遍差，工作态度不端正，业务钻研能力不强的问题，“三天打鱼两天晒网”、“今朝有酒今朝醉”的思想在个别新生代农民工身上体现得非常明显。一些新生代农民工的抗压能力差，进入城市工作后的一个小困难、小挫折都可能成为难以逾越的障碍，甚至导致走向极端。例如前些年富士康接连的跳楼事件，很大程度上是由于新生代农民工缺乏必要的自我调节能力，加上社会发展节奏快，工作压力大等造成的。因此，只有职业技能教育是不够的，职业心理、思想层面必要的引导和教育是不可或缺的。但目前我国农民工职业教育在这方面尚处于探索阶段，集中体现为职业教育内容单一。

（三）教育成本高

从供给角度，当前农民工职业教育多由企业、民办教育机构开办，企业以营利为目标，提供职业教育要考虑到教师招聘、教学管理、招生等诸多环节的成本，成本高，国家对相关资质的要求严格，很多企业不愿意开办这些教育培训班。

从需求角度，由于农民工工资水平低，进入城市生活还要面临日常衣食住行、子女教育以及医疗等基本生活消费，因此没有太多的可支配收入用于发展层面的消费，所以农民工参加职业教育，自身的需求不是很强，即便自己有意愿参加，往往也是为了满足工作需要。而企业也没有太大的动力，出钱给农民工接受职业教育，一方面是因为整体经济环境下行压力大，企业普遍“勒紧裤腰带过日子”；另一方面，企业招聘农民工主要是用于一些基本的传统劳动型岗位，例如建筑工人、保安、保洁等，这些工种也没有太多的知识含量与技术要求；再有，农民工流动性大，即使企业花钱资助其参加职业教育，可能过段时间就离职了，企业白白付出沉没陈本，这也是企业不愿见到的。

综上所述，供给方经营成本高，经营意愿不足，需求方也因为不愿或无法承担接受教育的成本，而不愿接受教育，总之，教育成本高，是制约供给和需求双方提高接受职业教育意愿的重要障碍。

四、推动农民工职业教育发展的路径

（一）加强制度建设

推动农民工职业教育发展，首先要建立完善的制度。可以以《职业教育法》为基本框架，完善相关细则，并由地方教育部门负责监督落实，定期开展教育质量考评，建立合理的奖惩制度。有条件的地区可以增加企业义务条款，即企业应当组织农民工参与职业教育，如果怠于履行义务，或以此为理由克扣工人工资，将会受到法律的相应制裁。

加强制度建设，还可以借鉴国外成功经验。例如美国，十九世纪中期颁布了《莫雷尔法案》，规定开展农业职业教育的主体是各级政府，1914年，为解决职业教育发展中出现的诸多问题，美国成立了职业教育国家补助委员会，旨在缓解相关工作经费来源紧张的问题；1964年，为能够给城市化进程中大量涌入城市的农民工提供省时高效的“加强版”职业教育，美国通过了《就业机会法》，规定美国全境的公立院校都有义务开设农民工职业培训课程，为农民工加强职业能力学习，提供公共服务。在实践中，逐渐形成了联邦政府和州政府之间划定出资比例，提供必要经费。美国正是通过一系列的法律，有效地保障了美国农民工职业教育工作的开展，对提高劳动者素质与生产产出具有重要作用，值得我们适当借鉴。

（二）完善教育内容

前文提到，当前农民工职业教育偏重于技术实操培训，对农民工心理问题关注不够，未来要进一步完善职业教育内容，增设必要的心理教育，帮助其更好地适应从农民到城市建设者的“身份转换”，更好地融入城市生活。

一是要强化心理教育，扭转固有思维。新生代农民工成长于世纪之交，相较父辈，接受了相对良好的教育，接受能力强，愿意融入城市生活。在日常生活中，思想意识、行为习惯等方面难免会出现一段“过渡期”，他们会敏感地感受到自己和普通市民之间的或多或少的区别，因此存在高度疏离感。另外，日常工作的压力过大，平时生活成本高，都会对他们的心理产生不良影响，甚至出现情绪乃至心理疾患。职业教育应当关注这一问题，由教育机构开办心理疏导课程，并对问题较为严重的农民工进行“一对一”帮扶，还可以利用微信、QQ 等社交平台开办网上“心灵驿站”专栏，给新生代农民工倾诉的空间进行职业心理教育的渠道。

二是要开展课后交流活动，包括集体娱乐活动，职工技能比赛等，在工作之余，丰富农民工精神文化生活。职业教育不能仅仅是课堂上的几小时，课后也要有组织地开展起来。这一点可以借鉴哈尔滨南岗区的做法。南岗区总工会组织当地农民工成立歌舞队、棋社、歌唱团等，工作之余组织起来开展文娱活动，鼓励农民工互相敞开心扉，释放工作压力，慢慢融入城市生活。

（三）建立多元化投资机制

一是要增加政府的财政投入。准公共物品理论已经阐明，农民工职业教育需要政府和社会资本两个方面的投入。教育是社会事业，财政应当承担更多的职责，加大拨款力度，扶持农民工职业教育发展。政府可以向接受教育的农民工发放适当补贴，也可以进一步完善农民工进城后的教育、医疗保障体系，解决后顾之忧，减少生活成本；再有，要落实对企业各项“减负”优惠政策，让企业有更多财力支持农民工参与职业教育；四是直接向对职业教育承办单位提供政府补助。

二是要引导企业参与投资，鼓励企业自办职业培训教育课程，政府可以帮助协调高职院校教师，或由大型国有企业派出技术过硬的员工前往授课，企业出钱聘任，解决企业自办培训的师资问题。要鼓励合格的社会民办教育机构扩大办学规模，增加课程种类，完善培训内容，鼓励做大做强，加快整合升级。此外，还要引导企业对口帮扶公益组织，更好地搭建农民工职业教育体系。

总结

新型城市化背景下的农民工职业教育，需要建立健全职业教育体系。本文从人力资本理论和准公共物品理论入手，论证农民工开展职业教育的理论依据，并结合当前相关工作的开展现状，分析了存在的问题，包括缺乏制度保障、教育内容单一以及教育成本高，并针对性地给出建议，即加强制度建设、完善教育内容和建立多元化投资机制等。现阶段，要加快发展农民工职业教育，更好地为新型城市化进程服务。