辽宁省留用地安置制度的构建*

◎毕琳琳

2010年6月，国土资源部以通知的形式肯定了各地将留用地安置作为征地补偿安置方式的实践的同时，将留用地安置制度作为农村征地补偿安置的政策正式提出。现阶段，全国已经有20 多个地区实施了留用地征地补偿安置方式，实践也证明了留用地安置对传统征地补偿标准偏低的利益平衡作用。借鉴各地留用地安置补偿的成功经验，结合辽宁省征地补偿的实践，构建辽宁省的留用地安置制度，弥补传统征地货币安置补偿标准低、补偿显失公平的缺陷，缓解征地过程中政府与被征地农民间的利益冲突，保障农民的长久生存权。

一、构建留用地安置制度的意义

（一）留用地安置制度的含义与特征

留用地安置是指作为征地主体的政府，在对被征收的农村集体土地进行补偿时，按照被征收农村土地的一定比例将征收的土地返还给被征地的农村集体经济组织对其进行补偿，农村集体组织依据土地利用总体规划、城市规划的要求，将土地用于发展第二产业和三产业，产生长期稳定的经济收入，用于发展集体经济、提高失地农民收入的制度。［1］在综合分析各地关于留用地安置制度的实施情况的基础上，概括留用地安置制度具有如下特点：第一，留用地安置制度具有区域性。留用地安置的区域性包括了适用的区域性和留用地位置选择的区域性。适用的区域性指留用地安置一般适用经济较发达地区，一方面，具有足够的地可留用；另一方面，划定留用地的区域要具备第二、第三产业发展要求的相应条件。第二，留用地安置制度具有差异性。差异性主要体现在农村集体组织地位的特殊性。相较于传统的征地补偿安置方式，集体经济组织在留用地安置中处于经营、管理地位。第三，过渡性、补充性。作为传统征地补偿方式的补充，留用地安置主要适用于政府对土地征收缺乏经济实力支撑的特定阶段。当留用区域的经济发展和政府的经济实力超越特定的限制，留用地安置补偿形式将失去其适用的条件。实际上，留用地安置并非一种必须的补偿，若能采用货币补偿就能合理安置则可只采用传统的补偿方式。

（二）构建留用地安置制度的意义

采用留用地安置补偿方式的实质在于对传统征地方式补偿偏低的标准进行变向提高，平衡当前传统征地补偿显失公平的利益格局。主要通过被征地地区的集体经济组织，在留用地上管理经营第一、第二产业，通过这些长期收益项目所获收益，壮大农村集体经济组织的经济实力，保障农民长期稳定的收益来源。第一，减轻政府财政压力。在现阶段，地方政府发展城市经济与社会的重要资金来源就是的土地征收补偿与土地市场出让的金额差。在政府缺乏经济实力支撑的现有条件下，土地征收采取留用地安置的方式，能够有效缓解政府的财政压力。第二，强化集体经济组织充分发挥集体经济组织对成员公共福利保障作用。留用地安置补偿制度的实施，一方面增强了农村集体经济组织的经济实力；另一方面保障了失地农民的长期生存权的利益要求。第三，一定程度上保障被征地农民长久生存权使农民共享土地增值收益。［2］从本质上说，留地安置补偿方式是在保持现有城乡二元土地制度框架不变的情况下，地方政府在征地补偿利益平衡上的一种制度探索，通过赋予被征地农民一定的参与城市土地开发并获取相应收益的权利保障被征地农民长久生存权使农民共享土地增值收益。［3］

二、辽宁省传统征地补偿方式与农民长期权利保障的冲突

（一）以货币补偿为主的一次性支付，难以保障农民长期生存权

考察现阶段辽宁省的征地补偿实践，主要采用一次性支付货币的货币安置形式。实践中，在征地补偿费一次性发放后，由于农民缺少长远规划性，肆意挥霍到头来生活无法维系，成为集体、政府的负担。调研中营口的同志反映，有的地区农民一次性拿到补偿款后不事劳动，将补偿款用于赌博，有的人竟然一夜间输光全部补偿款后又来找集体。

（二）农民无法分享农用地转成建设用地后的土地增值利益

在现阶段的中国，农村土地承担着社会保障的功能，这就使得农村土地征收中增值利益的公平分配在中国被赋予特殊的意义，实际上农村土地征收增值利益的公平分配的本质是如何建立对农民的社会保障问题。留用地安置补偿由被征地集体经济组织进行管理或经营，一般是在留用的土地上开发经营一些长期收益的项目获得利益，在集体经济组织与被征地农民之间进行利益分配，既壮大了农村集体组织的经济实力又实现了被征地农民对土地增值利益的分享。

三、辽宁省留用地安置制度的构建

辽宁省曾在2011年沈阳市皇姑区城中村改造时试图进行留用地安置的方式的尝试，但由于没有制度依据最终无法落实。辽宁省的征地补偿实践迫切需要留用地安置的制度回应。

（一）留用地安置的权属

在留用地安置补偿的实践中，形成了实物留地和建设用地指标留地两种基本的留用地安置类型。不论是采取实物安置还是指标安置，最终的权属只有国有留用地和集体留用地两种。二者在程序上的主要区别在于是否办理土地征收手续。比较而言，留用国有土地需要在农地转用后再办理土地征收手续，国家通过划拨或出让方式将土地供给被征地集体经济组织，土地所有权归属国家。留用集体所有的土地只需要办理农地转用手续即可。实践中国有留用地和集体留用有各自的优势与不足，通过留用国有土地与留用集体土地的利弊比较发现，集体土地所有权的权能具有不完整性，留用国有土地更有助于留用地充分开发利用，保障农民的长期生存权。

（二）留用地的位置选择

关于留用地的具体位置的选择，总体的要求是要在符合国家土地利用总体规划和政府城市规划的前提下进行。在具体的地块选择上，本着利用集体经济组织自用土地安置为主、异地调剂安置为辅的原则确定。农村集体组织在选择留用地块时一般的做法是在被征地范围内选择；在少数情况下，也可以通过预留地的形式进行安置。

（三）留用地的比例设定

关于留用地在整个征收地面积中所占的比例问题，考察各地的留用地利用实践并没有一个统一且科学的计算方式。通过分析各地的利用实践，可以概括确定一个留用地的比例区间，各地留用地的面积占总征收土地的面积一般在5% - 15%之间不等。具体的要综合考虑各地的具体征地情况来确定，首先需要考虑的就是征地补偿目标的问题。留用地安置本身就是要平衡传统补偿标准过低的不公平的问题，具体在留用地安置土地面积设定的比例上，最起码要满足利用留用地所获得的收益与农民被征地前的人均可支配收入相当的要求。借鉴各地留用地安置留用比例的实践经验，将征地范围内5% - 15%的土地作为留用地的做法具有可行性，辽宁省的留用地比例的设立可以根据农村建设用地高低不等的水平、农民集体经济发展的不同程度以及耕地面积的情况分别确定5%、10%、15%的分类档次。［4］

（四）留用地的利用方式

考察各地留用地安置补偿的实践，政府与集体经济组织在留用地安置中发挥的作用不尽相同，有的地区采用农村集体经济组织主导型模式，有的地区采取政府主导模式。在具体安置方式上，有物业回购、留用地返祖、集体经济组织自建、集体经济组织与其他投资者合作以及租赁经营五种。比较五种模式都存在一定的风险与优势，在选择决策上存在一定难度。在留用土地的具体用途上，将留用地开发建设成各种物业形式，例如仓库、市场摊位等出租给他人进行建设管理，集体组织收取租金的形式较为常用。此种形式对集体经济组织的资金要求不是很高，而且收益稳定、风险相对较小，是辽宁省留用地制度构建中最应该采取的成熟的利用方式。另外，辽宁省在留用地制度引入初期，要结合具体情况选择适合的发展模式，政府需要发挥引导作用。

（五）利用地的利益分配

关于留用地收益的利益的分配，现阶段的主要分配形式有股东分红、福利分红和公积金三种方式。作为股东分红典型代表的浙江省杭州市的做法值得借鉴。在具体的股份划分上，有基本股、贡献股之分。其中基本股是由全体村民共同享有的，在分配利益方面，采取按人平均分配的方式；贡献股的享有与集体组织成员从事农业经营的时间长短相关，具体做法是按集体组织成员的年龄进行划分。不同的年龄段享有不同的股份持有量，从而获取不同的收益，贡献股的分配体现的是分配的公平性。另外，杭州市关于通过留用地利用获得的总体的收益，在具体的分配比例上也进行了限制。其中，作为留用地总体的收益额，其中的20%要用于公积金的提取，留作后期开发基金使用；其中拿出留用地总体收入的30%用于农村集体组织的日常开支和集体组织成员的保险费用；剩余的总收益的50%用于股东红利，在股东间进行分配。

四、结语

征地补偿问题的彻底解决需要从现行的土地制度着手，由国家进行顶层设计，从制度层面彻底解决问题。在现阶段辽宁省缺乏经济支撑的土地征收的现实情况下，留用的安置模式不失为一个很好的过渡性措施。对于缓解征地过程中政府与被征地农民间的利益冲突、壮大集体经济组织的经济实力、保障征地农民最低标准的补偿公平和长久生存权具有重要的意义。