乡村振兴战略引领下通州城乡融合发展研究

■王梦琪

2017年10月18日，“乡村振兴战略”一词首次出现在党的十九大报告中，明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，为近6亿中国农村人口擘画了宏伟而美好的蓝图。2017年的中央农村工作会议研究实施乡村振兴战略的重要政策，就“走中国特色社会主义乡村振兴道路”制定了7条具体路径，“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”被摆在首位。从“城乡统筹”到“城乡发展一体化”，再到“城乡融合发展”，既反映中央政策的一脉相承，又符合新时代城乡关系的发展趋势。通州区是农业大区，是现代农业投资发展的热土，但农业发展质量效益不高，农民增收后劲不足，农村自我发展能力较弱，城乡差距依然巨大。在乡村振兴战略引领下推进城乡融合发展，是通州探索城乡建设高质量发展的必由之路。

一、乡村振兴战略引领下推进城乡融合发展的重大意义

（一）以城乡融合促进乡村振兴是决胜全面建成小康社会的关键所在

随着改革开放的深入发展，中国步入了决胜全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义伟大胜利的新时代，2020年即将实现全面建成小康社会的目标。中国是个农业大国，更是个农民大国，农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，更决定着我国全面小康社会的底色。党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”其中，城乡发展不平衡、农村发展不充分，是新时代我国社会主要矛盾的突出表现。城乡二元结构是现阶段我国经济社会发展中最大的结构性矛盾，城乡收入差距依然巨大，2017年城乡居民人均收入比为2.71∶1。根据《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，第一产业增加值占国内生产总值的比重为7.9%，第二产业增加值比重为40.5%，第三产业增加值比重为51.6%，农业在国民经济中占比逐年下降，农村地区发展严重滞后。中国长期以来“重城轻乡”，造成了城乡基础设施、人居环境条件及教育、卫生、文化等公共服务配套方面的巨大差距。通过城乡融合、以城带乡，加快农业农村发展，打破阻碍城乡融合发展的体制机制和政策障碍，有助于确保全面建成小康社会的实现。

（二）以城乡融合促进乡村振兴是实现农业农村现代化的必然要求

党的十九大报告对2020年到本世纪中叶我国的现代化进程提出了“两个阶段”的伟大构想：到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。在这样的背景下提出实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展，既是解决新时代我国社会主要矛盾的客观要求，也是建设社会主义现代化强国的必然要求。目前，农业现代化是“四化”同步发展的短板，乡村发展是建设社会主义现代化强国的一大决定性因素。农业农村现代化的提出，从原来单纯地将农村作为农产品供应基地和农民的聚居地，到现在强调乡村的多重价值，提升乡村的内生活力，打造高品质的现代乡村生活方式。城乡融合发展有利于加速农业农村现代化的进程，使乡村的价值和功能进入多元发展的历史阶段，比如具备发展新兴产业的经济功能、维护生物多样性的生态功能、保护乡愁人文的文化功能等等。因此，在实现现代化强国目标的过程中，始终坚持把解决好“三农”问题置于全党工作的重中之重，通过城乡融合发展振兴乡村是实现农业农村现代化的必然要求。

（三）以城乡融合促进乡村振兴是破解乡村衰落难题的有力举措

亚当·斯密在论述城乡关系时有个著名的论断，农业的剩余是工业化、城市化的先决条件。故此，世界上几乎所有国家的发展都有一个普遍规律，就是在工业化起始阶段的积累都来自农业的剩余，工业化、城市化进程中乡村出现普遍衰退现象。城乡发展的巨大落差让人、财、物等几乎所有优质资源要素流向了城市，农村变得愈来愈凋敝与荒凉。不仅土地抛荒，耕地被茅草厚厚地覆盖，而且农村人口主要是以妇女、儿童和老人为代表的“386199”部队，内生动力不断丧失，演变出耕地空废化、农村空心化、乡村贫困化等日益严峻的“乡村病”问题。如果任由其发展，未来破败衰落的乡村势必会成为影响整体社会持续、协调、健康发展的最大病灶，故而城乡融合发展提到了前台，是破解乡村衰落难题的有力举措。城乡融合发展能够打破城乡壁垒，实现要素资源自由流动，城市与乡村保留各自特点，两者共融共生，并不是一味地扩张城市，减少农村、减少农民。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，有利于破除城乡二元结构，加快城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，构建和谐共生的城乡关系，推动乡村振兴目标的实现。

二、通州城乡融合发展的现状分析

通州区统计局数据显示，截至2017年末，通州区常住人口114.2万人，城镇人口70万人，城镇化率达61.3%，比上年提高了1.89个百分点，在南通市区排第四，远低于市区城镇化平均水平80.56%，但略高于县区城镇化平均水平59.12%。从数据可以看出，通州区虽然与南通市其他区相比差距较大，但城镇化水平正在稳步提升，按这种趋势发展下去城乡融合的步伐会不断加快。

（一）通州城乡融合发展的实践经验

1.大力发展经济调优结构，城乡居民收入稳步提升

2017年，全区实现地区生产总值1169.41亿元，按可比价计算，比上年增长7.9%。按常住人口、户籍人口计算的人均地区生产总值分别为10.24万元和9.28万元。三次产业结构比例由上年的5.4∶49.5∶45.1 调整为 5.0∶49.1∶45.9，第三产业增加值占地区生产总值的比重提高0.8个百分点，居南通市9县（市、区）第2位，产业结构不断优化。2017年通州居民人均可支配收入32584元，同比增长9.8%。分城乡看，城镇居民人均可支配收入44366元，同比增长8.9%；农村居民人均可支配收入21794元，同比增长9.4%。城镇居民人均可支配收入增速比上年快0.7个百分点；农村居民人均可支配收入增速比上年快0.9个百分点，收入增速稳步回升。

2.注重完善农村基础设施，城乡社会事业建设日益增强

通州区近年来大力改善农村基础设施，优化农田水利基础设施建设，现已建成高标准农田67.33万亩，占比达76.8%。2017年通州区提挡升级农路205公里，农村道路总里程数达到2871公里，在全市率先实现农村公路“村村通”。2017年通州区农村河道整治三年行动圆满收官，累计疏浚河道1158公里，建成“水美乡镇”3个、“水美村庄”22个，农村水环境呈现河畅、水清、岸绿、景美新景象。通州区统筹提升保障水平，加强城乡社会事业建设。2017年城乡居民基本养老保险续保率达96.39%，企业职工基本养老保险、城乡基本医疗保险、失业保险参保率均达98%以上。健全社会救助体系，城乡低保、特困供养、孤儿等救助对象保障标准进一步提高。推动教育优质均衡发展，新（扩）建中小学校4所、幼儿园6所，入围国家级农村职业与成人教育示范区。深化医药卫生体制改革，区中医院实现政府完全举办，区三院托管运行，重点人群家庭医生签约率超60%。积极构建“9064”养老格局，南山颐养中心投入运营，完成15家社区居家养老服务中心标准化建设。

3.推动农业供给侧结构性改革，农业现代化进程加快

通州区正大力推动农业供给侧结构性改革，不断加快农业现代化进程，主要体现在以下几个方面：第一，农业生产规模化。全区建成各类现代农业产业园区9个，其中省级基地2个、省级园区1个、市级园区6个，园区辐射带动生产基地18.5万亩。第二，农业经营产业化。全区现有国家级农业龙头企业1家，省级4家，市级31个；现有家庭农场410家，经营面积4.9万亩；现有农业生产“全托管”服务组织480个，服务面积17.3万亩，“全托管”实现了农业镇全覆盖；现有农民合作社957家，名录库内合作社105家，其中国家级示范社4家，省级示范社26家。第三，农产品品牌化。全区以特色农产品为创建品牌的重点，调整产业结构，努力做强优势品牌。现有各类农产品商标76件，其中中国驰名商标3件，中国名牌农产品3件，省、市级著名商标8件，代表性品牌景瑞蔬菜获中国蔬菜行业十大知名品牌，江苏省首个新鲜蔬菜类农副产品驰名商标。

（二）通州城乡融合发展存在的问题与不足

1.城乡融合规划欠缺，城乡空间布局不合理

为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，我国制定了《中华人民共和国城乡规划法》，与之相适应江苏省于2010年通过了《江苏省城乡规划条例》。通州区在2009年撤市设区，经多次调整，现设金沙、金新、先锋和兴东4个街道办事处，12个镇，1个国家级高新技术产业开发区，208个行政村，68个社区居民委员会，5个农场，但缺乏相应的城乡融合规划。城乡融合的规划欠缺，会导致短期内实现公共服务的均等化难度加大。现阶段城乡接合部融入城市核心区的规划正在大力开展，但关键是广大偏远的农村乡镇仅凭现在的空间布局很难实现与城市的真正融合。很多地方通过发展特色小镇推动城乡融合，通州区现有6家申报市级特色小镇，分别是江海数字小镇高新区科技新城、家纺小镇川姜镇、空港小镇兴东街道、田园小镇石港镇、航天果蔬小镇十总镇、国学文化小镇东社镇，虽有一定效果，但毕竟特色小镇数量有限，加之大多数乡镇领导不够重视、投资主体难以落实、特色产业不明显，故而真正发挥作用的特色小镇屈指可数，串联起来的城乡融合空间也较为狭隘。

2.城乡居民收入差距明显，乡村全面脱贫任务重

2016年，通州城镇居民人均可支配收入40741元，农村居民人均可支配收入19929元，城乡居民收入差额20812元。2017年，通州城镇居民人均可支配收入为44366元，农村居民人均可支配收入为21794元，城乡居民收入差额22572元，与2016年相比增加1760元，城乡居民收入比为2.036∶1。从2010年算起，虽然农村居民收入增幅连续8年来一直高于城镇居民收入增幅，但农村居民收入的绝对量仍然远低于城镇居民，并有逐步扩大的趋势。乡村贫困化是城乡地域不平衡、不充分发展，导致特定区域乡村要素短缺、结构失调、能力衰弱的自然－经济－技术退化过程。根据2016年全区确定建档立卡低收入农户为6868户12634人（以户为单位人均年收入低于7000元）为标准，2017年全区脱贫2897户5350人，脱贫率达68%，13个经济薄弱村市扶项目建设难中求进。实施精准脱贫，打好乡村脱贫攻坚战是实现乡村振兴的首要任务。

3.城乡要素单向流动，基本公共服务供给不均等

城乡二元结构的突出表现就是城乡要素不能双向流动，优质劳动力、资本、技术等基本都是从农村单向流往城市，这种资源要素持续外流的趋势仅仅依靠市场调节很难。2017年，通州区城镇新增就业9195人，新增转移农村劳动力人数3589人，城市对农村优质劳动力的吸引力较为明显。虽然通州区的社会事业建设取得了较大改观，但城乡差异依然巨大，表现为社会保障公共服务供给不足，城乡之间、区域之间公共服务不够均衡，基本公共服务均等化水平有待提升；社会保障业务系统分散，各项业务信息尚未实现充分互通共享。一边是城市市民便捷地享受医疗、教育与交通等公共产品，另一边是很多农民就医上学极不方便、设施落后。即便是那些选择进城务工的农民，大部分人只能“蚁居”在城中村等地带，城市医疗、教育等公共福利对他们来讲还很遥远。

三、乡村振兴战略引领下推进通州城乡融合发展的对策思路

（一）空间融合定基础，提高城乡基础设施保障能力

空间融合是城乡融合发展的地理载体，更是城乡融合发展的基础，有助于增强城乡在空间上的联系，达到城市和乡村互融互生的城乡空间形态。因此，一方面，规划先行，科学布局，形成城乡融合、多规合一的规划体系，优化通州城乡空间格局。习近平总书记强调，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。通州区要以规划期限至2030年的南通市城市总体规划修编为契机，深化区城乡发展规划布局研究，大力推进城乡建设、基本农田、产业集聚、生产居住、生态保护等的多规合一，积极改革创新，按照国家、省关于开展县域乡村建设规划试点工作的总体部署，编制通州区乡村建设规划，实现城乡建设用地“一张图”管理，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间格局。另一方面，推动农村基础设施提挡升级，促进城镇基础设施向农村延伸，实现互联互通、共建共享。具体而言：一要全面推进“四好农村路”建设，完善农村公路网络、管养和运输体系；二要加快实现城乡居民饮水“同源、同网、同质、同服务”，切实提升农民群众饮水安全水平；三要把农田水利作为基础设施的重点任务，积极推进中小河流治理、灌区改造，大力发展高效节水灌溉；四要推进农村新一代信息基础设施建设，实施“光网乡村”工程，加快实现农村地区光纤宽带网络、4G网络全覆盖，并逐步开展5G网络规划、建设和应用，建立城乡一体的广播电视网。

（二）产业融合注动能，增强城乡经济社会发展活力

产业融合是城乡融合发展的一个重要体现，乡村振兴必须依托于产业兴旺，这样才能为经济社会发展注入新动能。新时代乡村产业的内涵与格局要置于城乡融合的大背景中，不断创新融合发展模式，以产业集聚型发展融合、农业产业链延伸融合、农业功能拓展融合等模式为例，促进农业产业全环节升级、全链条升值，增强农业在产业价值分配上的谈判能力。因此，一要构造人才链，加快培育农村产业融合主体。引导土地经营权通过股份合作、出租、托管等方式规范有序流转，培育发展一批专业能力强、示范引领好、利益联结紧的农业龙头企业、家庭农场、农业合作社等融合主体，大力推动规模化经营。二要延伸产业链，提高优质安全高附加值农产品的供给能力。推广农产品的标准化品牌化生产，建立健全农产品质量安全监管和追溯体系，扩大绿色、有机、无公害农产品的供给。加快发展农产品加工业，积极发展农产品产地初加工，拓展农产品精深加工，促进农产品就地加工转化，从而延伸农业产业链、提高农产品附加值。三要拓展功能链，大力发展以农村电商、休闲农业、乡村旅游为代表的新产业新业态。推进“互联网+现代农业”，加快发展农产品销售流通新业态，利用电商、微信、网店、快递、小区配送等发展农业电子商务。发展壮大休闲观光农业，挖掘资源打造各具特色的农家乐项目，拓展农业功能，提高农业三产效益，通州区可以重点做好进鲜港休闲观光集聚区花海项目的推进与建设。总之，通过模式创新、主体参与、链条延伸、业态打造等推动产业融合发展，增强了城乡经济社会发展活力，拓宽了农民增收与就业渠道，从相对狭窄的农业领域向更为宽广的二、三产业领域持续拓展，从农业生产单环节向全产业链持续拓展，从农业内部向农业外部持续拓展。

（三）要素融合强支撑，推动城乡资源要素合理配置

破解城乡二元结构，改变城乡要素的单向流动，需要实现要素融合，建立健全城乡资源要素双向流动机制，推动资源要素在城乡间的合理均衡配置。江苏省委书记娄勤俭在省委十三届三次全会上的讲话中指出：“在改革上下功夫，在政策上破障碍，推动资本、技术、人才等各类要素向乡村流动，开创江苏的‘新乡土时代’。”为此，通州区要落实支持农业农村发展的政策措施，积极推动城乡结对、村企挂钩，以要素市场化配置为重点，引导资本、技术、人才等要素向农村流动，推进城乡融合发展。第一，资本要素方面，要创新财政支农方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、风险补偿等措施，发挥财政资金的引导和杠杆作用，撬动金融资本和社会资本投入农业农村。第二，技术要素方面，要鼓励科技下乡参与农业开发，发展智慧农业、生态农业、农村电商，引导农业科技人员到乡村兼职或离岗创业，从而提高农业生产效率和产品市场竞争力。第三，人才要素方面，要实行更加积极开放有效的人才政策，制定实施乡村振兴人才支撑计划，实行自主培养和人才引进相结合，全面建立新型职业农民、专业人才、科技人才、乡土人才、返乡青年5支农村人才队伍，培养一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，为各路人才投身乡村振兴提供广大空间。

（四）社会融合惠民生，完善城乡均等公共服务体系

提高民生保障水平，大力推动社会融合，有利于集中力量打好“聚焦富民”主攻仗，走共同富裕之路，让广大农民也能过上文明幸福的现代生活。完善城乡一体化均等化的公共服务体系是我国社会事业建设的核心内容，更关乎数以万计的民众福祉。因此，一要优先发展农村教育卫生事业。实施乡村教育提升工程，整合农村职业教育资源；发挥农村社区教育培训功能，推动教育服务“三农”示范基地建设。实施健康乡村建设行动，强化农村公共卫生服务，推动优质医疗卫生资源下沉，加快乡村卫生机构提挡升级，提高基层医疗机构服务能力。二要整合完善城乡社会保障体系。巩固城乡居民养老和医疗保险全覆盖成果，逐步提高城乡居民基础养老金标准，全面实施通州区城乡一体化的居民基本医疗制度，巩固城乡居民大病保险制度，统筹城乡救助体系，建立起城乡一体、覆盖全民、可持续的多层次社会保障体系。三要不断加大精准扶贫帮扶力度。对尚未脱贫的建档立卡低收入户，一个一个排定脱贫计划，因户施策、精准帮扶到位；对有劳动能力的，要在产业扶贫、就业扶贫帮到点上、扶到根上；对无劳动能力的，及时纳入低保群体，由社会保障兜底；对已经脱贫的，要“扶上马、送一程”，切实巩固脱贫成果。运用“阳光扶贫”监管系统，让扶贫帮困工作在阳光下操作，自觉接受社会和广大群众监督。只有这样，才能吸引更多都市人群向农村流动与居住，才能吸引更多返乡人员重归乡村创业兴家，不断推动现代化成果的全方位共享和城乡文明的互促共生。

（五）生态融合美乡村，推进城乡绿色发展生态振兴

生态宜居是乡村振兴的关键环节，生态融合更是城乡融合发展的应有之义。因此，一方面，加大投入，提高农村人居环境的整治力度，建设美丽宜居乡村。具体而言：一要大力开展集镇环境提升行动，深入推进农村垃圾分类收集处理，加快城镇污水管网、农村小型污水处理设施建设；二要持续推进畜禽规模养殖场治理改造，推进小散养殖场户畜禽粪便社会化处理体系建设；三要深入推进秸秆焚烧和全量化综合利用，提升机械化还田质量，加强秸秆燃料化、基料化、肥料化等综合利用能力建设。总之，通州区要大力实施农村人居环境整治提升行动，保护好绿水青山和田园风光，留住独特的乡土味道和乡村风貌。另一方面，绿色发展，增加农业生态产品和服务供给。也就是说要正确处理开发与保护的关系，将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势，提供更多更好的农业生态产品和服务，促进生态和经济的良性循坏。通州区不仅要积极开发农旅融合精品线路，大力发展乡村旅游、特色民宿、养生养老等农旅服务，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链，更要注重规划设计，深度挖掘自然风水、地域文化、建筑传统等元素，着力构筑以二甲、东社及金沙、十总部分区域为核心的东部生态涵养区，体现通州美丽乡村鲜明的地域特色。