丹东丘陵地区乡村振兴战略思路*——寒假社会调查实践报告

◎张艺赢

一、基本情况：

丹东市的13 个丘陵地区乡镇（东港市黑沟镇、长安镇，凤城市，宽甸县虎山镇、青椅山镇、杨木川镇、毛甸子镇），有行政村120 个，村民小组1348 个，农户5．5 万户，总人口22．3 万人，劳动力13 万人，第一产业从业率58．2%，高于全市10．6 个百分点，外出务工劳动力占劳动力总数21．1%，低于全市3．6 个百分点，共有农用地总面积420．5万亩，其中耕地60 万亩，户均10．98 亩，比全市户均高4．51亩，林地327．4 万亩，户均59．95 亩，比全市户均高20．23 亩，园地6 万亩，养殖水面6．4 万亩。从数据中能够看出中部丘陵地区耕地和林地资源较丰富，但劳动力还是主要集中在第一产业，外出务工和全市比较少。

从近年来的发展情况看，当地农村经济社会发展取得长足的进步。一是农村基本经营制度得到有效贯彻落实。农村“三权分置”制度探索取得初步成果，基本完成农村承包经营权确权登记工作，确认农户家庭承包耕地面积51．2 万亩，各乡镇均建立了土地流转站，在服务大厅设立专门窗口，为土地流转打开了便利通道。近几年，土地流转速度明显上升，截至目前，该地区流转总面积15．7 万亩，流转率达到31%。从流转的去向上看，已不只局限于农户之间，正逐步向家庭农场、农民合作社、农事企业等流转，推动了新型经营主体快速发展，以家庭农场为例，短短两年时间，已成立59 个，经营土地面积达1．16 万亩，形成了流转方和受让方共赢的良好态势。农村集体产权制度改革工作已全面铺开，得到广大农户和基层干部的一致认可，为村集体发展和农民增收提供了有利条件和政策保障。二是特色产业的作用日渐凸显。该地区经过长期的自然选择，初步显现了一乡一业、一村一品的生产模式，逐步形成了以烟草、柞蚕、板栗、西甜瓜、苗木、中药材为区域特色的产业布局，其中烟草、柞蚕、板栗在全国全省都占有一定位次，如宽甸县青椅山镇烟草面积达2 万亩，有“辽宁小云南”美称，东港市黑沟镇放蚕始于清代，有“柞蚕之乡”美称，凤城市红旗镇板栗种植面积占全市20%，被评为“辽宁省板栗特产之乡”，这些特色产业已成为当地农民增收的主渠道。三是农村基础设施建设日趋完善。农村道路建设已基本形成村村通、组组通的布局，初步解决了农民出行难的问题。村部和活动广场建设已基本达到标准要求，主要道路已实现路灯覆盖，乡镇所在地实现集中供水，农村生活垃圾站点及清运覆盖所有村组。四是脱贫攻坚工作成效显著。中部丘陵地区13 个乡镇共有贫困村28 个，贫困户5629 户，贫困人口12328 人，目前已实现脱贫18 个村，4449 户，10049 人，其余将于今年底实现全面脱贫。这些成绩的取得，为丹东市中部丘陵地区实施乡村振兴战略打下了坚实的基础。

二、存在问题

1．产业布局不合理。尽管近年来该地区农业发展质量不断提升，但农业的基础仍然薄弱，结构性的矛盾仍然突出，竞争力仍然不强。中部丘陵地区受传统种养殖方式的影响，农业产业还没有摆脱以玉米种植为主的传统种植局面。附加值高的特色产业发展受农民观念、自然资源等影响，只在部分镇村发展较好，还难以在全地区迅速做大做强。农产品结构层次偏低，一乡一业、一村一品培育的还不够，优质高效特色农产品生产没有形成规模。特而不优、特而不强问题突出，品牌培育不足，中高端名牌农产品不多。绿色优质农产品供给水平总体不高。低端农产品供过于求，与优质农产品供给不足并存。优势特色产业发展仍存在着科技支撑薄弱、品牌意识不强、质量不高、产业链条短、合作社和龙头企业带动能力弱、附加值低、融资渠道狭窄、抗风险能力低等问题。另外，林地资源受政策影响，产业贡献率还不高。总体产业布局表现出“传统产业不兴，新兴产业不旺”的特点。农业结构调整进入到攻坚期，市场和技术服务体系还不够健全。农业市场波动风险加大，农村基础薄弱，产业发展抗风险能力弱，导致很多农户想发展却不敢发展。农村投融资渠道狭窄，产业发展资金受限。农村群众参与积极性不高，受文化程度和年龄结构影响，大部分农民没有发展产业的意识和想法，产业发展后劲不足。农业靠天吃饭的局面还没有得到根本的改变。农业科技创新能力还不强，成果转化率仍然偏低。在产业链的发展上，农产品生产与加工业发展不匹配，该地区丰富的农业资源优势尚未转化为经济优势，产业发展融合度低，休闲农业、“互联网+”农业等新产业新业态发育不足，农产品保鲜、储运、烘干、冷链物流等设施还落后，一二三产业融合还处于起步阶段。

2．农村社会事业发展有待提高。该地区近年来在农村社会事业发展上取得很大进步，人居环境得到明显改善，但与农民群众的需求相比仍存在一定不足，城乡差距仍然较大。以道路为例，目前乡村道路养护和管理任务重，尤其是村内道路无专门管护人员，加上前期建成的道路标准较低，抗灾能力较弱，缺桥少涵，安全设施不到位，养护投入严重不足。农村集中式供水比例仍然很低，乡镇所在地具备一定集中供水能力，但仍有乡镇没有集中供水，如东港市长安镇，大部分农村自来水普及率仍然相对较低，分散村庄大多采用自流饮水井，干旱季节水位下降，供水量满足不了居民需求。农村互联网普及情况还低于城镇，农村互联网相关基础设施普及情况仍然相对较差。

3．村集体经济发展薄弱。中部丘陵13 个乡镇120 个村中无经营收益的112 个村，有经营收益的8 个村，其中5 万元以下村1 个，5-10 万元村5 个，10-50 万村2 个。村集体负债合计7923 万元，其中经营性负债328．5 万元，兴办公益事业负债2621．5 万元，村均负债66 万元。主要原因：一是经过近四十年的发展，家庭承包经营得到了快速发展，集体经济发展相对滞后。尤其是中部丘陵地区耕地、林地等资源基本上承包到户，又没有集体积累。2003年税费改革之前，村集体主要靠向农民收取管理费、公积金、公益金维持；改革后，主要靠国家转移支付维持运转。有些村虽然有发展的愿望，但不具备发展的区位优势和启动资金，个别村虽然积累了少量的集体资产，但缺乏有效的经营管理机制和手段，未能发挥其保值增值的效应。二是部分村干部受综合素质不强的影响，在发展市场经济的新形势下，组织带领群众发展经济的能力与新的要求还不相适应，“等、靠、要”的思想较为突出，甘愿守摊子，做太平官，对发展壮大村级集体经济缺乏“胆子”，迈不开“步子”，更找不到“路子”。三是政策倾斜不够。各级相关部门在思想的认知度上和资金、人才、技术等方面的支持度上，以及在相关政策的倾斜度和工作的配合程度上与发展村级集体经济的要求，还存在一定差距，使得村级集体经济在自我发展能力较弱的情况下，缺乏必要的外力帮扶的推动，如省市扶持村集体经济试点工作，中部丘陵120 个村，只有17 个村争取到资金扶持，仅占14．17%。

4．镇村干部队伍建设亟待加强。一是乡镇干部人员缺少，业务能力欠缺。中部丘陵地区13 个乡镇，全部存在空编、空岗情况，空编率达到23．2%，以凤城市沙里寨镇为例，共59 个编制，在岗人员40 人，空编32．2%。专职人员混岗现象存在，13 个乡镇从事农业工作人员共214 人，专职138人，占64．5%，其中有农业文凭的只有121 人，占56．5%。二是村班子年龄老化，学历不高，活力不足。中部丘陵地区村集体经济相对薄弱，村干部竞争不明显，部分村班子“两委”成员年龄偏大，文化水平不高，导致能力水平不高，服务群众、带领群众增收致富作用发挥不明显。13 个乡镇，村书记平均年龄达55 岁，村“两委”班子年龄超过55 岁的有215 人，占41．6%，大专以上学历的村干部只有167 人，只占32．3%，大部分村干部是初中文化，占到44．5%。三是村干部报酬相对较低，村干部后备力量不足。中部丘陵地区村干部报酬都是只有上级转移支付的1 万元左右，没有其他报酬，120 个村中只有8 个村书记主任工资达到1．5 万元以上，宽甸县虎山镇南岭外村干部只有7500 元的工资，导致村“两委”成员工作积极性不高，村班子岗位对致富能手、青年人才吸引力不强，农民大量外出打工，特别是一些文化高、能力强、有经济头脑的年轻人纷纷外出。

三、对策及建议

1．把调整产业布局作为突破。充分发挥中部丘陵地区地多、山多的资源优势，抓好农田开发、林地开发和农产品加工业开发。农田开发重点是调整农业产业布局，要按照巩固传统产业、做强特色产业、发展新兴产业的原则，充分尊重农民的发展意愿和生产习惯，全面考虑地区的地域特点，因势利导，顺势而为，不搞一刀切，做好农业优势区域布局和专业生产布局，尊重市场规律，避免一哄而上。以大堡乡为例，经过数年发展，目前已形成了烟草、西瓜、棚菜、畜牧业、干果（小浆果）和淡水鱼养殖为主的六大产业，其中烟草种植面积达7000 亩，建有现代化烤房群9 处210 所，总产值约6000 万元，西瓜种植面积达7000 余亩，产值约2000 万元。要积极申报“大堡西瓜”农产品国家地理标志，树立“大堡西瓜”产业品牌，做大做强这一产业。目前凤城市东汤镇的温泉、红旗镇的苗木、沙里寨的黑猪、宽甸县虎山镇的虎山长城、杨木川的白鹭之乡都已初具规模，发挥了产业带动优势，因此，要通过优化产业布局，使中部丘陵地区逐步形成一乡一业、一村一品的发展格局，培育出一批特色产业强镇、强村。林地开发重点是适当放活林地使用政策，重点抓好板栗、柞蚕等传统优势产业，开发中药材等林下产业经济。农产品加工业开发重点是做大做强农产品加工企业。以板栗为例，目前只停留在储藏和加工为罐头等即食食品，品种单一，且只能消化极少部分产量，其他大部分板栗价格仍受制于省外市场和当地仓储能力，增收的潜能还没有完全挖掘出来，应在板栗产品开发上下功夫，使品种实现多样化，不断满足日益增长的市场需求。丹东丝绸产业曾经在全国赫赫有名，很多人都已拥有丹东丝绸制品而自豪，近年来随着桑蚕丝加工企业的工艺提升，丹东丝绸受到了严重的市场冲击，如何恢复我市丝绸往日的辉煌，是一个严峻的考验，应该吸引丝绸行业的领军企业落户丹东，攻克技术难题，实现就地加工。因此，要通过招商引资、资本运作、产业链延伸、品牌联盟等形式，支持特色农产品加工龙头企业发展。

2．把深化农村基本经营制度改革作为动力。全面贯彻落实中央提出的农村集体土地所有权、承包权、经营权分置政策，巩固和完善农村基本经营制度，积极推进农村土地制度改革，全面完成农村土地承包经营权确权登记和颁证工作，加快农村集体产权流转市场建设，逐步实现市县乡村四级流转市场健全、运行规范、运转高效，促进土地经营权有序流转，建设一批家庭农场、合作社等新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，实现小农户和现代农业发展的有机衔接。积极开展宅基地集体所有权、农户资格权和农民房屋财产权三权分置的改革试点工作，适度放宽放活宅基地和农民房屋的使用权，盘活农村闲置房屋，鼓励农户就地就近开展农家乐、采摘园等多种形式的经营方式。要推行农村集体经营建设用地入市。加快建设全市互联互通的农村产权交易市场体系，为融入全省市场体系做好前期工作，真正使农村产权活起来。

3．把加强农村社会事业发展作为支撑。强化村镇规划编制工作，注重推动城乡基础设施互联互通；加快农村道路建设，对现有的砂石路和泥土路做好总体规划，结合镇村实际需求，分期分批做好铺设硬化工作，加大养护投入，对现有道路做好日常养护管理；推进供水设施建设，加大资金投入，提高农村饮水安全；推动数字网络普及，做好整体规划设计，加快农村地区宽带网络和移动通信网络覆盖步伐，开发适应“三农”特点的信息技术、产品、应用和服务，推动远程医疗、远程教育等应用普及；加快农村供气、环保、电网、物流、广播电视等基础设施建设，持续改善农村人居环境；提升气象为农服务能力；加强农村防灾减灾救灾能力建设；大力培育新型职业农民，加强农村专业人才队伍建设尤其是经营管理人才队伍建设，培养一批会管理、善经营的职业经理人等；发挥科技人才支撑作用，推动科技人才到乡村和企业挂职。

4．把发展壮大村集体经济作为核心。重点是要因地制宜、因村施策，做到宜农则农、宜工则工、宜商则商。充分利用确权登记成果，在民主协商的基础上，将确权给农民之外的土地确权给村集体，增加其净资产；依托产业和资源优势，大力发展合作经济，重点引导和促进土地股份合作社健康快速发展，要在建立村集体经济组织的基础上，积极推进村集体与农民合作社、企业合作的新模式；村集体在充分尊重农民意愿的前提下，既可以采取流转的形式获得土地经营权，采取集中整治整合农民土地资源，将土地或整理资金作为集体股入股到企业，另外，村集体在保障农民权益的同时，也可以在无资金的情况下，以服务换取相应股份；依托农村集体产权制度改革的有利契机，全面开展清产核资，进行身份确认，股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，在增加农民财产性收入的同时壮大村级集体经济；积极开展清理不规范合同，抓紧对村集体不规范、不合理合同进行清理，通过法律手段予以完善或解除，防止集体资产流失；要在资金、金融、税收、土地、用水用电等方面出台相关扶持政策，整合资金，统筹使用，特别是要用好用活现有的省市发展村集体经济相关扶持政策。

5．把加强基层干部队伍建设作为基础。推进乡村振兴战略关键在人，没有好的队伍去落实，很难实现。选好县乡三农工作人员，加强县、乡两级农村干部选配，选懂农业、爱农村、爱农民，勤奋敬业的干部从事农业工作。要优先在具备乡镇工作经验的干部中选拔县乡领导干部。统筹全市干部资源，大规模选派干部到乡镇工作和担任村“第一书记”。拓宽乡镇干部入口，通过公开招考的形式，选拔真正适合乡镇工作需要的优秀人才。加强对服务期满、考核合格的大学生“村官”转岗到乡镇工作比例。选优配强村班子成员。在调研过程中我们也发现，在村集体经济薄弱的村中也有10%左右的村党组织凝聚力比较强，班子成员威信较高，比如岔路村，主要原因是老书记王忠友先进示范影响作用明显，遗留下了积极工作的传统，党务政务公开及时，基层民主制度落实到位；村班子讲诚信，班子成员公道正派，把群众的小事当大事，积极解决村民问题；村班子年轻有活动，大多是致富带头人，有带领群众致富想法。所以在选村班子时要注重选公道正派、实干诚信的年经干部、致富带头人，同时必须由上级党委审定把关。另一方面研究制定“回引”农村基层人才实施办法，在政策、资金上给予支持，“回引”一批眼界宽、思路活、资源广、有一定资本的外出务工致富能人回村任职创业。加强基层党员群众培训力度。依托现有的活动场所，建立县乡村三级“讲习所”，组织专业人员针对基层党组织和党员的需要，扩大培训范围，加强培训力度，增加培训内容。加强基层党建工作培训，提升基层党组织工作能力和党员党性意识；加强道德文化教育，提升农村群众素质；加强政策法规培训，提升农村守法意识；加强农业科学技术培训，提高三农工作者、群众发展农业经济能力。

6．把完善三农工作体制机制作为保障。坚持把农业农村优先发展的要求落到实处，工业农业一起抓，城市农村一起抓。健全党委优先领导，政府负责，农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，做好机构设置和人员配置工作。建立实施乡村振兴战略领导责任机制，党委和政府的一把手是第一责任人，形成一级抓一级层层抓落实的责任体系，各地区各部门既要各司其职各负其责，又要加强沟通，密切配合，形成推进乡村振兴的强大合力。