我国农村养老服务政策法律化路径研究

◎宋东明

养老服务政策是指国家或者政党为了提高养老服务业素质，促进养老服务经济与社会协调发展而制定的社会规范的总称。农村养老服务政策作为我国养老服务政策的组成部分，其主要目的是满足农村老年人对养老服务的需求。但是政策灵活性、指导性有余，稳定性、操作性不足的特点影响了养老服务政策实施效果和具体落实。因此，为了解决农村老年人养老服务需求问题，补充农村养老服务政策的不足，政策法律化之路势在必行。

一、我国农村养老服务政策现状

2000年，我国步入人口老龄化社会以后，陆续颁布实施了多部养老服务政策，而农村的养老服务政策是随着国家整体政策展开。

（一）农村养老服务体系建设的理念形成期

2000年我国步入人口老龄化社会，此时，我国的社会财富不够充裕，财政资金不能充足的投入到社会保障中，养老问题日益突显。如何满足老年人的养老需求问题已经是在摆在政府面前的重大课题。2000年，《中共中央关于加强老龄工作的决定》中提出了以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老理念。文件还提出，在农村还是以家庭养老为主，完善“五保户”的救济制度，有条件的农村地区，可是积极探索社会养老的道路，同时要探索农村合作医疗保障制度。这段时间关于农村服务的政策，主要是家庭养老，提倡走社会化道路。

（二）农村养老服务体系建设的实践探索期

2006-2012年之间，农村养老服务体系建设逐步从理念提出走向实践探索。2006年，《关于加快发展养老服务业意见的通知》明确提出加强农村养老服务，需要注重几个方面问题：一是统筹养老资源。城市和农村的养老资源要统筹使用，实行养老服务资源城乡均等化；二是完善支持政策。财税、金融、土地关于农村养老服务的政策要及时到位；三是加大社区居家养老服务的作用；四是完善土地供应政策时，提出民办非营利性养老机构与政府举办的养老机构享受同等政策，可以依法使用国家划拨土地或者农村集体所有土地。并以农村社区的敬老院等场所的设施资源，成立综合性福利中心，为农村老年人养老服务需求。

（三）养老服务体系建设的初步完成期

2013年，国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出，促进养老服务业发展，首先是政府职能的转变，通过提升服务质量和提高服务效率创新服务模式的供给；其次，在社会力量参与养老服务时，不断加强政策支持力度，满足广大农村老年人不断攀升的养老服务需求；最后，全国范围内，统筹居家社区养老和机构养老的多种养老服务提供模式。满足老年人的基本养老保障和高层次养老需求。同年，国家陆续出台了一系列文件，2013年，《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》，为机构养老提出了设立条件，明确了设立程序，规范了服务内容，做好了监督管理。2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老服务体系建设规划》中明确了，“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，医养结合的养老服务体系”。至此，我国的养老服务体系建设初步完成。

二、我国农村养老服务政策存在的问题及成因

养老服务机构市场化普及、长期护理保险健全是目前农村养老服务政策最为突出的两个个问题，通过对农村养老服务政策的梳理，发现当前养老服务政策存在问题的主要原因就是政策法律化程度不够，主要表现在以下两个方面：

（一）农村养老服务机构政策存在的问题

养老服务机构市场准入门槛高，影响市场准入度。我国目前关于养老机构准入政策是2013年民政部出台的《养老机构设立许可法》。主要规定了设立条件和程序、监督管理等内容。养老服务机构设立许可办法是针对所有养老机构，并没有单独的农村养老机构设立办法。城镇养老服务机构的市场化推进本就存在困难，农村的养老服务机构准入，由于没有单独的办法，则更加困难。目前关于养老机构准入方面有一种声音，建议取消养老机构设立许可，理由是设立程序过于繁琐，养老机构设立前置条件是完成建设、消防、卫生环保等审查和验收，此时，由于民政部门出具的指导意见不具有强制力，一旦消防等部门审批不合格，会导致一批民营投资无法进入养老服务市场。

（二）农村长期养老护理保险政策存在的问题

关于农村长期护理保险方面的政策是随着整体长期护理保险政策而定，没有单独的政策，但农村老年人口作为广大老年人口的绝大多数，其护理需求绝对数大，问题多，是必须正视的难题。我国目前针对长期护理保险方面的政策主要与《“十三五”国家老龄事业发展和养老服务体系建设规划的通知》中提出了要健全以来保险制度，形成基本医疗保险、商业健康保险和长期护理保险体系。2016年，《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中给出了相对具体的指导意见，提出了试点的目标就是探索长期护理保险资金筹集模式，解决长期失能人员的基本生活照料，形成适应我国的长期护理保险制度。并规定了主要的任务，即建立政策体系、完善管理办法，规范运行机制。政策的颁布对于长期护理保险制度的建立起到了推动作用，但是也存在不少问题。

（1）整体性问题。整体性问题主要是政策的同步和协调问题。是建立长期护理保险制度，必须考虑到其他相关制度的构建和完善问题。长期养老保险制度是为了解决失能或半失能老年人的长期护理问题，我国目前的养老服务模式是以社区居家为主，以机构养老服务为补充。根据实际情况，失能或半失能的老年人更适合机构养老，在经济上降低运行成本，在护理上更加整体便捷。但在广大的农村地区，养老机构一般以敬老院的形式存在，并没有实际意义上的长期护理机构。因此，要落实农村的长期护理保险制度，同时要考虑到农村长期护理机构政策支持问题。

（2）具体性问题。具体性问题主要是政策以城镇职工为主进行试点工作，比如《指导意见》提出，试点阶段，参保人群原则上是覆盖职工基本医疗保险人群。试点地区根据自身实际情况，合理确定参保范围。这就出现两问题：一是没有考虑农村老年人长期护理保险问题，而农村由于医疗保健水平远远落后于城市，对于长期护理服务要求远大于城市；二是统筹问题，由于各地区的经济情况不一致，没有国家统一标准，会带来劳动力转移问题。

三、我国养老服务业政策法律化路径选择

政策法律化是指在社会主义市场经济和法治的社会条件下，政策的制定和实施必须纳入到法治化轨道。而法制化的建设是法治化战略的具体化表现。由此，养老服务市场的全面开放，养老服务业的快速发展必须走法制化、体系化道路，因此，我们将选择走养老服务业法律制度体系构建之路。

（一）完善养老机构准入法律制度

截止目前为止，我国养老服务机构准入制度已经进行了修改并完善。2018年12月29日公布了修改后的《老年人权益保障法》，该法中明确提出不再实施养老机构设立许可。并改为以登记管理和事中事后监督为主要方法的养老服务机构管理工作。同时根据养老服务机构的性质不同分别对待，如设立民办公益性养老服务机构，依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定进行办理。本次《老年人权益保障法》关于养老服务机构准入制度的修改，主要就是针对准入门槛高的问题予以完善，解决了民政部门的同意书与设立前置相关部门的审批条件之间的矛盾。但针对农村养老服务机构设立的问题还需进行不同对待，修改后的设立条件仍然需要依据都不法律制度规范以及多个部门的审批。如要符合建筑法律制度、消防法律制度、无障碍设施法律制、防火规范、安全生产法律制度、医疗机构管理制度、食品安全法律制度等等。这其中就涉及到建筑、消防、卫生、食品等部门，其中一个部门条件不符合，其他部门均无法继续办理。本文建议由民政部门牵头，在公布相关优惠政策的同时，在服务网络平台公共相关信息，即办理指南，建议一个办理顺序，如首先办理那个部门最为便捷，以及办理的相关注意事项，最大限度避免办理过程中出现的重复事项以及风险预防。

（二）构建长期护理保险法律制度

目前我国医疗费用的不断攀升以及传统家庭护理模式已经难以满足老年人的护理需求，因此长期护理保险法律制度将会成为我国未来立法计划的重要目标。构建长期护理保险制度必须具有完善的社会保障制度和雄厚的经济实力，我国目前社会保障制度并不完善，社会养老保险还在不断摸索阶段，商业养老保险有了一定的发展，但不足以满足大部分老年人的护理需求，尤其众多的低收入老年人群的护理需求。因此，我国目前适合首先进行模式选择，根据我国国情，本文认为应该建立具有我国特色的老年人长期护理保险体系。即以覆盖面广、强制性与互济性相结合社会保险为主，商业保险为辅助的构建模式。长期护理保险体系的建立，保障措施必须完备。保障措施应当关注几个方面：一是长期护理保险体系与社会养老保障同步进行完善，为长期护理保险法出台做好前期准备工作；二是完善养老服务体系建设，根据城乡不同区别对待。城市主要做好居家社区养老服务的机构建设和人员配备工作，农村则在敬老院的基础上，增加以自然村落为组织单位的老年人服务中心；三是加快长期护理保险法的立法进程，将国家、社会、老年人之间的养老服务关系上升到法律关系层面，通过权力义务的设定，保护养老服务关系的各方主体的合法权益；四是在参保范围和资金筹措方面，同步考虑农村老年人的保险费用来源问题。