新型农业经营主体产业化发展的困境与对策研究*

◎应海芬

实现乡村振兴是党的十九大确定的 重大国家发展战略，发展新型农业经营主体是实现乡村振兴的重要举措。当前，我国新型农业经营主体产业化发展过程中仍然面临财政支持政策效果欠佳、产业发展后继乏人等诸多问题，新型农业经营主体产业化发展仍然任重而道远。

一、新型农业经营主体产业化发展的必要性

当前，我国农村地区以农户分散生产为主的农业生产模式，已难以适应社会化大生产对农业产业化、信息化的要求。以家庭农场、种粮大户等为代表的新型农业经营主体的发展，是实现我国农村地区经济转型升级的重要基础，也是推进实施农业供给侧结构性改革的内在要求。

第一，新型农业经营主体的产业化发展是转变我国农村经济发展方式，推进实施农业供给侧结构性改革的内在要求。改革开放以来，我国经济以年均近10%的增长速度高速增长了三十多年。当前，受环境承载能力和资源总量限制，传统的靠投资、要素驱动的经济增长方式逐渐开始向创新、科技驱动转变。20世纪最后七十年代末开始在我国农村推广的包产到户，在当时的历史条件下极大的解放了农村的生产力。但时至今日，家庭联产承包责任制的制度红利已经释放殆尽，单纯靠增加人力、土地等农业生产要素提高农产品产量的方式已经难以为继。因此，一方面，通过发展新型农业经营主体，不断提高创新和科技在农业生产中的贡献度；另一方面，通过提高新型农业经营主体产业化发展水平，进一步优化、调整农产品产业结构。

第二，发展新型农业经营主体是实现农业产业化、信息化的基础，也是降低粮食生产成本，增强农产品国际市场竞争力的现实需要。产业化和信息化是农业发展的大势所趋，而我国当前以农户分散生产为主的农业生产方式难以适应农业发展产业化、信息化的要求。因此，只有通过发展新型农业经营主体，将土地经营权流转到部分个人或单位手中，才能为实现农业产业化、信息化奠定基础。我国以农户分散生产为主的农业生产模式，导致我国粮食单位生产成本价格远高于国际，为维护国家粮食安全和保护农民种粮积极性，国家推出了保护价粮食收储政策，结果不但造成了我国粮食生产的长期落后，也增加了财政负担。

第三，发展新型农业经营主体是解决农业产业发展劳动力缺乏，保障国家粮食安全的必然选择。随着我国人口老龄化和城镇化进程的加快，当前直接从事一线农业生产的劳动力严重不足，年龄五十周岁以上的劳动人口占有相当比例。大量青壮年农民外出务工，导致我国农村空心化严重，农业生产后继乏人。因此，只有大力发展新型农业经营主体，不断提高农业生产的机械化水平，才能切实缓解我国农业生产劳动力缺乏的问题。保障国家的粮食安全，基本实现口粮自给，这是农业生产应该担负的社会责任，也是实现国家长治久安的重要基础。推动农村土地经营权流转，发展新型农业经营主体，保证国家粮食产量维持在较高水平，这是我国进行社会主义现代化建设的基本前提和重要基础。

二、新型农业经营主体产业化发展面临的困境

随着我国全面建成小康社会进程的加快，以种粮大户、家庭农场为代表的各类新型农业经营主体得到了较快发展。但同时我们应该看到，我国新型农业经营主体发展仍存在财政政策支持效果欠佳、相关配套产业发展缓慢等诸多问题［1］。我国新型农业经营主体的产业化发展仍面临较多困难。

（一）财政政策支持效果欠佳，生产要素配套滞后

其一，财政政策支持效果欠佳。首先，财政政策对促进新型农业经营主体发展的效果不佳。一方面，财政支持政策主要还是以支持农户分散生产，以及农田水利、农村道路等农业基础设施为主，未能以支持新型农业经营主体发展为目标，有针对性的制定相应政策。另一方面，部分财政支持资金门槛较高，主要被农业龙头企业获得，难以惠及资金需求更为强烈的中小型农业生产经营主体。而农业龙头企业在发展过程中，农地非农化利用影响粮食安全，套取政府补贴损害农民利益等问题依然屡禁不止。其次，财政支持资金在发放时中间环节较多，跑冒滴漏问题仍然存在，政府行政监督部门监管职能缺失，导致政策支持效果大打折扣。

其二，生产要素配套滞后。促进家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体的产业化发展，离不开各类生产要素的配套，具体来说，生产要素配套方面的问题至少包含以下两个方面：首先，农村土地经营权流转政策落实情况差强人意，难以为新型农业经营主体的发展提供必备的土地资源，主要原因在于，一方面农民群体普遍存在恋土情结，大部分农民对土地存在特殊的感情，一旦要将土地经营权流转出去，从感情上难以割舍。另一方面农村土地经营权流转以后，年龄较大的农民群体再就业困难，这些人一旦脱离农业生产，其家庭收入将受到较大影响，后续基本生活难以保障。其次，新型农业经营主体发展普遍存在融资难的问题，主要原因在于：一方面，新型农业经营主体整体经济效益较差、盈利能力不强，偿债能力弱。另一方面，新型农业经营主体本身缺乏可抵押物，且财务管理水平落后，不利于金融机构对新型农业经营主体开展财产评估。

（二）产业发展人才匮乏，配套产业发展缓慢

其一，新型农业经营主体产业化发展人才匮乏。当前，我国新型农业经营主体产业化发展人才匮乏、后继乏人。首先，农村地区生产、生活条件较为艰苦，新型农业经营主体本身对高素质劳动力的吸引能力较弱。同时由于农村地区与城市存在较大的收入差距，并且在户籍、土地、社保等方面存在诸多体制障碍，导致新型农业经营主体发展亟需的各类人才难以得到满足。其次，相关数据显示，当前家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体的主要经营者超过半数年龄在五十周岁以上，并且其希望子女继续从事该行业的意愿不强。假以时日，当现存的新型农业经营主要经营者逐步退出历史舞台以后，我国新型农业经营主体后继乏人的问题势必更加突出。

其二，农业科技、农业保险等相关配套产业发展缓慢。任何产业的长远健康发展，都离不开上下游相关产业的协同，新型农业经营主体产业化发展也不例外。当前，我国新型农业经营主体配套产业发展缓慢。首先，农业科技对新型农业经营主体产业化发展的贡献不足，农业科技推广工作效果较差，主要原因在于：一方面，部分新型农业经营主体自身提高农业科技水平意识不足。家庭农场、种粮大户等往往由农民个体发展而来，其本身利用农业科技促进农业产业化的意识不足，农业科技综合水平仍有待提高。另一方面，基层农业科技推广行政主管部门对农业科技推广工作积极性不高，效果不好。基层农业科技行政主管部门的从业人员往往拥有事业编制或行政编制，其自身收入水平与农业科研推广工作开展效果相关性不大，部分从业人员对农业科技推广工作积极性不高。其次，农业保险发展缓慢，未能切实发挥对冲农业生产自然风险的作用。大力发展农业保险，是国家确定的促进新型农业经营主体产业化发展的重要举措。当前，我国农业保险工作开展滞后，未能充分发挥农业保险的相应作用，主要原因在于：一方面，普通群众对开展农业保险的相关知识知之甚少，政府相关行政主管部门对保险范围、补贴标准、如何参保等具体情况宣传引导力度不够。另一方面，当前我国农业保险险种较为单一，针对性不强，尚未完全覆盖农林牧渔行业的所有细分产业。

（三）农民参与程度低，内部管理不规范

其一，农民群体对新型农业经营主体产业化发展的参与程度不深。农民群体对新型农业经营主体产业化发展的参与程度不深，首先，当前新型农业经营主体发展过程中，主要以农业龙头企业牵头发展为主，农民自发成立的农业合作社或家庭农场、种粮大户等规模较小，难以与农业龙头企业抗衡，主要原因在于，一方面农业龙头企业与家庭农场等新型农业经营主体相比具有先发优势，科技、资本实力较强。农民在农业龙头企业牵头的新型农业经营主体中往往处于弱势地位，自身合法权益难以得到保障。另一方面，农民自发成立的农业产业合作社等新型农业经营主体抵抗市场风险能力较弱，面对惨烈的市场竞争，往往在尚未具备一定规模之前就已惨遭淘汰。

其二，新型农业经营主体发展内部管理不规范。当前，我国以家庭农场、种粮大户等为代表的新型农业经营主体内部管理不规范，究其原因，一方面，大部分新型农业经营主体规模较小，财务、管理经验缺乏，在组织成立的相当长一段时间内难以实现规范化运营。另一方面，新型农业经营主体内部相关管理制度不完善，尤其是由农业龙头企业牵头的新型农业经营主体，如果未能明确约定企业与农户的相关权利、义务，农民群体的合法权益往往难以得到保障。

三、新型农业经营主体产业化发展对策

当前，我国新型农业经营主体的产业化发展过程中仍然存在配套产业发展缓慢、农民群体对产业发展参与程度不足等诸多问题。因此，只有从加快相关配套产业发展速度，不断深化农民群体对产业发展的参与程度等方面入手，持续优化财政资金支持效果，逐步完善产业发展人才体系，才能切实推动新型农业经营主体的快速发展［2］。

（一）优化财政资金支持效果，加快生产要素配套进程

一是不断优化财政资金对促进新型农业经营主体产业化发展的支持效果。首先，政府相关行政主管部门要制定有针对性的财政资金支持政策。各级政府在编制涉农资金预算过程中，要将支持新型农业经营主体产业化发展的资金与一般涉农资金区分开来，专款专用，切实加强对新型农业经营主体产业化发展所需资金的保障力度。同时，要切实调整新型农业经营主体享受支持政策的具体条件，向家庭农场、种粮大户等规模较小的新型农业经营主体倾斜，使政府支农财政资金真正惠及经济实力较弱的中小型农业经营主体。其次，要持续推进地方政府主要领导同志考核机制的改革进度。地方政府主要领导同志要切实树立可持续发展的理念，既要看眼前、又要看长远，立竿见影的事要做，惠及长远的事更要做。只有这样，才能切实推进新型农业经营主体产业化的长远健康发展。

二是加快促进新型农业经营主体产业化发展所需要素的配套进程。具体来说，新型农业经营主体的产业化发展至少需要从促进土地流转政策落实和大力推广农业科技两个方面着手。首先，要切实推进农村土地经营权流转政策的落实。一方面，各级政府相关部门要加强宣传引导力度，从感情上做好失地农民的解释、安抚工作，使农民真正认识到农村土地经营权流转、新型农业经营主体产业化发展是实现农民增收和乡村振兴的必然选择。另一方面，地方基层政府要把推进农村土地经营权流转和实现失地农民再就业问题进行一揽子解决，把解决失地农民再就业问题作为农村土地经营权流转的前置条件，彻底解决失地农民的后顾之忧。其次，要多渠道解决产业发展融资问题。政府金融行政监管部门可以考虑将国有大型金融机构涉农贷款完成情况纳入其主要领导同志考核体系，实行一票否决，充分调动国有大型金融机构开展涉农贷款的积极性。

（二）完善人才体系建设，促进配套产业发展

一是进一步完善新型农业经营主体产业化发展的人才体系建设。当前，我国新型农业主体产业化发展过程中主要存在人才匮乏和后继乏人两方面问题。要想解决上述问题，首先各级政府要努力打破户籍、土地和社保等体制性障碍，为新型农业经营主体引人、留人创造必要的外部条件［3］。同时，要多渠道吸引返乡创业农民工、大学生村官等各类人才投身到新型农业经营主体产业化来发展事业，不断扩大和增强新型农业经营主体产业化发展的人才基础。 其次，要切实推动实施乡村振兴战略，从产业、生态、精神文明等各个方面加快美丽乡村建设步伐，真正把农村建设成生态宜居的家园，使农民成为有吸引力的职业。

二是加快农业科技、涉农保险等相关配套产业的发展进程。首先，努力提高农业科技对新型农业经营主体发展的贡献度。一方面，要充分发挥新型农业经营主体经营者自身的主观能动性，努力提高其在生产经营过程中运用农业科技的意识和能力。另一方面，要充分发挥基层农业科技推广部门的作用。可以尝试在农业科技推广部门中开展绩效考核，激发农业科技推广从业者的工作积极性。其次，要切实加快涉农保险体系建设进程。一方面，各级政府行政主管部门要不断加强涉农保险宣传力度。同时，各级财政部门要努力提高涉农保险的财政补贴力度，真正使农业保险惠及普通大众。另一方面，涉农保险产品提供企业要不断创新农业保险品种，努力实现涉农保险对农林牧渔产业的全覆盖，切实发挥涉农保险对促进新型农业经营主体产业化发展的促进作用。

（三）提高农民主体参与程度，进一步规范产业发展

一是努力提高农民主体在发展新型农业经营主体过程中的参与程度。首先，各级政府行政主管部门要制定相关规章制度，切实保障农民在农业龙头企业牵头的新型农业经营主体中的合法权益。例如，如果农民以“土地经营权入股+员工”形式参与农业龙头企业牵头的新型农业经营主体，地方基层政府应通过出台相关政策，确定农民分红的合理涨幅和农民职工相应的晋升渠道，切实保障农民合法权益。其次，各级政府财政部门要努力增强对农民自发成立的农业产业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的政策、资金支持力度，不断提高小规模新型农业经营主体的抗风险能力。

二是要进一步提高新型农业经营主体产业化发展的规范程度。要加强对新型农业经营主体产业化发展的外部监督，工商、税务部门要切实履行各自职责，从各自不同的角度，不断规范新型农业经营主体的发展，督促新型农业经营主体制定完善的内部管理制度，努力做到龙头企业与农民群体的权责对等。

总之，新型农业经营主体的产业化发展是实现农民增收的重要渠道，也是实施乡村振兴战略的重要支撑。当前，我国新型农业经营主体发展仍存在人才匮乏、资金不足等诸多问题。因此，只有从加大行业发展亟需人才培养力度入手，多渠道解决产业发展融资问题，不断优化财政资金支持效果，才能切实推进新型农业经营主体产业化发展的步伐。