当前村级组织全面预算管理存在问题及对策

■吴敏芳

随着农村集体产权制度改革的不断推进以及村级集体组织分账管理的不断深化，建立健全全面预算管理体制已成为村委会和村经济合作社财务管理的当务之急。

一、村级组织全面预算管理定义及重要性

（一）村级组织全面预算管理定义

我们所指的村级组织主要指完成农村产权制度改革并进行分账管理后的村委会和村经济合作社，而村级组织的全面预算管理主要包含上述两个主体的预算编制、执行、调整和评价等重点环节。由于在预算编制过程中不仅仅需要村委会和村集体经济组织之间的有效整合，而且需要村与上级政府部门之间的有效沟通，同时预算的执行也要求在三者之间建立起一套行之有效的规章制度。因此，所谓“全面”包括三个方面，即预算理念全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的综合管理系统。

（二）村级组织全面预算管理的重要性

作为乡村振兴的重要一环，农村集体产权制度改革实行村、社分账管理后，镇级财政给于村委会一定数量的日常运作经费补贴，村经济合作社也将一定比例的盈利交村委会，形成了村委会财政资金和集体资金并存现象，以及村经济合作社的资产按份额由全体社员持有的现状。基于资金的来源以及归属性，势必对两个主体在财务管理特别是资金的使用和管理上提出了更高的要求，全面预算管理也应运而生。全面预算管理的实施不仅有利于保障村委会社会管理职能的正常开展，也有利于促进村经济合作社通过资金的优化配置杜绝随意性开支、提高使用效益，维护广大集体经济组织成员的权益，减少农村集体资产监管漏洞，促进基层反腐关口前移。因此，当前大部分村级组织在原先预算管理的基础上应逐步过渡到全面预算管理。

二、村级组织全面预算管理中存在的问题

（一）全面预算管理意识淡薄

村级组织编制预算已开展多年，基本上以村委会编制为主，村产权制度改革后，村委会与村集体经济组织作为两个独立的主体分别编制预算。因此，全面预算管理应涵盖村级组织各个单位的全方位经济活动。但是，由于村级组织构成的特殊性，村委会领导主要关注政绩的好坏，预算怎么编制不重要，即使预算未编制对于上级行政性指令也照单全收；村集体经济组织成员只关注收益分配的结果，无所谓全面预算管理在村级组织业务活动中的重要性；村干部也觉得预算管理可操作性不强，有的预算编制只是为应付政府部门检查；在编制时，领导和成员们往往又普遍认为预算是财务人员的工作，甚至出现村两委、条线、合作社理事会、监事会对全面预算不了解、不参与等情况。

（二）全面预算编制方法不科学

一是由于村级收入来源中有部分来源于上级转移支付。这部分收入需等完成镇级预算后才能有所知晓，村级组织往往任务观念较重，既不愿意沟通也不愿意等待，编制时常常以上期收入、支出做为参考，或者在往期数据基础上不加考证直接凭想象或估计增减收支。二是由于村级组织收入来源单一。近两年的拆违和区域整治导致很多村级组织租赁收入锐减，支出却随着村干部报酬以及社会事业管理要求的提升而不断增加，许多村已明显收不抵支，编制时不顾收入水平直接按预期的开支编制赤字预算，或者为了预算编制的收支平衡“以收定支”。这些不科学的编制现象，不能很好地使预算与实际相结合，容易造成实际支出严重超预算，内部资源配置不合理，项目支出未经充分调研、论证就盲目上马，造成不必要的资金浪费。

（三）村级组织财权与事权的边界不清

村级组织产权制度改革后，集体经济组织职能由原来的村委会代行，改为村经济合作社代行，村委会从村级经营中脱离出来，只负责社会化管理工作。由于目前绝大多数村委会与村经济合作社采用两块牌子一套班子管理方式，容易出现随意在两个账户中列支现象，导致执行与预算偏离，收支核算不实。还有村级组织面临的突发任务多，上面千条线，下面一根针。虽然村级日常工作所需经费已编排了年初预算，但突击任务防不胜防，不仅无预算，而且可能面临无资金也要完成的困境，增加了预算编制难度。

（四）全面预算执行控制与过程监督机制不完善

多数村级组织没有科学合理的预算编制、执行和监督制度，在预算执行过程中不能实行有效的控制、监督考评机制，导致不能真正意义上实现全面预算管理，起不到预期管理的效果。虽然有部分村级组织有全面预算制度，但在实际执行预算过程中没有受到有力的管理与制约，使得预算制度流于形式，执行时与原预算严重脱节，最终结果面目全非，加大了财务风险。这是大部分村级组织在预算管理中的通病。

三、加强村级组织全面预算管理的对策建议

（一）提高全员对全面预算管理的认识度

全面预算管理要求村级组织各单位各条线的所有人员的共同参与，因此要加强全员学习培训。村级领导干部首先要树立正确的全面预算管理理念，充分认识到预算管理在促进村级管理中起到的重要作用；农村财务人员应该发挥主导作用，积极组织协调村级组织各单位各条线人员参加预算管理的培训，认真吸纳各方面意见，使全面预算管理理念深入人心，预算管理切实落实到位。

（二）提升编制全面预算过程的合理性与科学性

一是在编制预算前要做好前期准备工作。各单位、各条线须有效配合和参与，优化配置，特别要加强与各上级条线主管部门的沟通交流，准确确定上级转移支付金额。二是预算编制的主要人员要切实分析村级组织的现状，并对实际情况及将来的发展方向，做全面分析与论证，对必要的刚性支出给出定量指标，重点压缩“三公”经费等公用支出。三是实行“零基预算”。不考虑上年费用金额，一切以零为基础，根据预算期的实际需要，制定科学合理的支出预算。

（三）强化全面预算管理工作的执行与监督

为确保预算方案的有效执行，实现村级组织资金、人员在预算执行中全过程跟踪控制，提升全面预算管理效率，规避财务风险，需采取四项措施：一是规范民主监管与上级监督。村务监督委员会和村经济合作社各司其职，充分发挥其职能，镇级预决算领导小组对村级预算定期督查。二是村级组织全面预算方案按照合法程序审批后，必须认真执行。在执行过程中，要按月上报预算执行情况，并对项目支出标注资金来源。三是定期调整村级预算。在执行中，因特殊原因需要调整预算时，按照预算编制程序，报镇级管理部门报备后，方可对预算进行调整。四是定期公示全面预算执行情况。年终，将审核批准后的年度预算执行情况报告书在村务公开中公示，接受村民监督。

（四）建立健全村级组织全面预算管理考核机制

镇级层面需建立健全村级全面预算管理考核机制，设定合理的考核指标和考核方式，将其作为村委会和村经济合作社考核的内容之一。同时，在考核中占合理的权重，促进村级组织对预算管理的重视，要求村级组织定期将预算执行情况与预算目标进行对比，找出差异，分析原因，及时召开村两委或合作社理事会会议，通报预算执行情况，并按规定程序进行调整预算，不断提升村级组织全面预算管理水平。