作为“过程”的历史：清末民初宪政侨务的立法与实践*

李 勇

［收稿日期］2018-07-17；［修回日期］2019-03-24

［作者简介］李勇，女，历史学博士，华侨大学华侨华人研究院副教授，主要研究方向华侨华人社会与文化。

*本文系福建省高等学校新世纪优秀人才支持计划资助项目（2014FJ-NCET-SK06）之阶段性成果。

“世界不是既成事物的集合体，而是过程的集合体。”［1］历史演进尤其如此。因此，本文从“过程”视角界定侨务，认为侨务是国家作为施政主体与华侨作为施政对象客体双方互动的过程及其结果。宪政侨务则是指在国家宪政制度规范下围绕华侨宪政参与包括立法及其实践与互动之“过程”的政府工作范畴。

自清末预备立宪至民初第一届国会参议院召开，其间数年为中国宪政侨务的奠基时期，华侨宪政参与逐渐形成了直接和间接两种基本模式。直接模式，即依照通常代议制原则，在代议制机关分配华侨专门议席，由华侨选举产生议员与会，赋予华侨正式代议权；间接模式，则由华侨代表列席或旁听，或以原籍民身份参与原籍地地方议员选举。具体实施上，则又有中央和地方之分，选举上有划分选区与不划分选区之分，有初选复选皆在海外与初选在海外、复选在国内之分等等，由此形成清末民初华侨宪政参与的基本制度框架。

现有华侨宪政参与问题的研究往往被置于大的华侨参政问题之下讨论，而未将华侨参政的诸形式区分开来。①参见杨建成：《华侨参政权之研究》，台北：文史哲出版社，1992年；张赛群：《近代华侨国内参政议政权探讨》，《八桂侨刊》2006年第3期；路阳：《民国时期华侨议员选举制度及实践浅析》，《东南亚研究》2015年第2期；等等。华侨宪政参与作为其中以立法形式保障华侨参政权益的重要制度机制，当有其独立的研究价值和意义。在中国宪政史上，清末民初是华侨宪政参与的滥觞期，具有首开其端的意义。本文挖掘系统华文报章历史文献，②本文引用之华文报章资料，原文出处参见新加坡国立大学东南亚华人历史文献网站https://libportal.nus.edu.sg/frontend/ms/sea-chinese-historical-doc/main-contents/straits/sg与商务印书馆民国期刊《东方杂志》全文数据库http://cpem.cp.com.cn/。从立法与实践互动过程的视角对其进行回溯和研究，并总结个中华侨宪政参与的思想和侨务工作的现实借鉴。

一、从参议权到代议权：清末民初华侨宪政参与问题的提出及其立法沿革

20世纪初，迫于内外形势压力，清政府将宪政问题提上了议事日程。1905年，清廷派端方考察西方宪政，1906年宣布仿行宪政，拟在北京设资政院，各省设咨议局，军机处下设宪政编查馆作为立法和宪政推进变革机构。1908年7月，宪政编查馆奏定《各省咨议局章程及议员选举章程》，朝旨限一年内一律办齐。于是，各省纷设咨议局筹办处，调查选举，地方咨议局进入到正式筹备开办阶段。由于相关选举章程中并没有对华侨议员选举办法的具体规定，广东、福建等华侨集中的省份遂遇到了如何解决华侨特殊群体参政的问题。

（一）清末地方咨议局华侨参政权问题的提出及其立法应对

1909年初，广东咨议局筹办处率先就华侨宪政参与问题咨禀宪政编查馆：“按咨议局章程第三条第五项之有五千元以上营业资本及不动产者以在本省地方为断，惟查粤东经商外洋及港澳之商富欣闻明诏开办选举多以得与选举权为荣，然此项人等每多拥资累万而其本籍财产间有不及五千元之数者，可否量予变通，如查访确实准照第三条第五项之资格办理。”咨禀意在请示将章程财产资格规定变通推行于华侨身上，而不管其财产是在本籍抑或是在外洋。对此，宪政编查馆于三月初六日回复称：“粤商营业外洋，愿回籍得有选举权者，应准变通入册投票以示招徕。”［2］此乃仅就回籍参选选举权而言。

未几，广东石城县商务分会总理柳龙章复禀：“海外华侨，统计不下数百万名，本属中国赤子，现在实行宪政，可否稍示怀柔，予以与闻政事之权，拟请准予华侨一律照章选举议员，就华侨所在地方，调查人数，限定名额，公选议员。”［3］咨禀正式提出了华侨代议权问题。此种形式，指的是华侨以独立选举集团依照所分配议员代表名额选举议员回国与会，而不只是允其回籍参选。对此，宪政编查馆的回复颇为谨慎：“查华侨营业外洋，离国较远，一经被举，势不能回籍应选，窒碍殊多，盖必有选举区之隶属，而后选举能行，亦必有咨议员之列席，而后决议有效。惟华侨人数甚多，关心桑梓，若于本省利病兴革事件，一概不令与闻，自不足以昭平允。本馆详加察核，应准令各埠华侨按照人数多寡，酌量公推公正绅商若干名，作为各该本籍省份咨议局参议员，遇有应行条议事件，即由参议员胪陈所见，呈由本国驻使咨送该省督抚，交咨议局提议。似此办理，华侨既得与闻本省之政务，而于咨议局章程亦无抵触。”并将此覆文札饬外洋各埠商会一体遵照执行。［4］换言之，宪政编查馆出于诸种现实考虑，否决了华侨代议权的提议，而将其变通为就地推举参议员以间接方式参政议政。至此，华侨宪政参与形成了三种形式：一是回籍参选，二是就地参议，三是赋予华侨代议权。而立法明确下来的只是前两种间接参政形式。

由于初次办理和华侨参政心切，宪政编查馆回复的就地参议方式在海外侨社实际推进中又有所变通，个别商会将其变通执行为选派代表回国与会。但在议会中，他们并不是正式议员，而是以“咨议局参议员”身份列席与议，其结果就是在闽粤省咨议局里出现了一类特殊的与会代表叫“华侨参议员”。至于回籍参选的情况，后来证明为数并不多，就代言华侨利益而言，很大程度上是以有华侨背景的在籍士绅参加地方选举当选为议员的变相方式得以实现，由于特殊的“侨”身份，他们在议会中同时发挥着为华侨利益代言的作用，此类议员大略可称之为“在籍当选”议员，他们虽有侨的身份，也为华侨利益代言，但与回籍参选的华侨议员还是有所区别。同时，他们虽为正式议员，但又并非由华侨独立集团议员名额中产生，因此又与华侨代议权下的正式华侨议员不同。以福建省咨议局实际到会情况为例，最终到会人员只有两类：华侨参议员和在籍当选议员。其中，华侨参议员有来自日惹（5人）、长崎（3人）、缅甸（3人）、神户（2人）、横滨（2人）、梭罗（3人）六地共计18位代表。［5］在籍当选议员有福州府选区黄乃裳和泉州府选区林辂存。［6］就此而言，此前常见诸引证的清末咨议局时期已有华侨议员“附席陈述”［7］之说，当分别其情况，不宜当作华侨已有代议权立论，以至模糊了参议权（又分就地参议和回籍参议两种形式）与代议权二者根本性质的区别和华侨宪政参与由参议权向代议权的变迁。

（二）民初华侨宪政参与立法由参议权推进到代议权阶段

迨至民初，经由福建临时省议会侨籍议员和第一届国会参议院华侨参议员立法，华侨宪政参与由清末参议权推进到民国代议权阶段。

1911—1912年辛亥鼎革之际，共和初兴，各省于宣布光复后纷纷召集临时省议会以代替前清咨议局。袁世凯就任临时大总统后，复迭次通令各省，“除已经设有临时省议会及已选出参议员外，应即速定规则，先将临时省议会组织成立。”［8］具体执行上又规定，在省议会选举组织法正式出台以前前清咨议局章程仍属现行法律之一，“所有各省省议会一切组织及其职权，除该章程与民国团体及新颁法令抵触者外，当然适用”。［9］实际上赋予各省立法以较大的弹性空间。在此背景下，福建省结合自身省情出台了赋予华侨代议权的立法。

作为中国侨务大省，华侨对于促进福建地方经济社会发展的作用自不待言，更在光复之际给予闽省财政以巨额财力支持，贡献尤著。对此，黄乃裳在福建光复后不久写给张永福、陈楚楠的信中坦陈：“当起事之十八日，得吡呖同志由族姪黄怡益、赓年二人手兑来银五千元，即为是夜开办费，极为得力。”［10］迨福建光复消息传来后，自新加坡闽侨发起保安捐款为始，各埠先后继起，积极响应闽都督孙道仁《致南洋父老兄弟书》，以捐款支持家乡治安、练兵、教育、实业亟需号召。［11］至次年5月，闽政府收到来自包括新加坡、香港、仰光、泗水、三宝垅、巴达维亚、小吕宋、槟榔屿、西贡、怡保、美丹等十余埠闽侨源源汇款，数额达近60万元。［12］在全国光复陷于一片纷乱之际，福建时局之稳定被时人公认居“各省之冠”，［13］不得不说与得此华侨额外捐款资助有着十分密切的关系，亦因而使得福建省在制定临时省议会选举章程时对于华侨参政问题给予格外重视，出台了赋予闽侨代议权的立法：在额定90名（后增加至100名）议员名额中划拨15名侨籍议员专额，由所划分的13个海外选区各依配额选举产生。福建省此一打破前清成例的立法，开启了华侨以正式代议权参与国家宪政的进程。

同时期，北京临时参议院也进行着有关华侨代议权的审慎讨论。1912年5月，该项表决案在参议院获得通过，继而于8月颁布《参议院组织法》，明确华侨参议员名额为6名，华侨代议权问题至此尘埃落定。有关此一问题及其时引发的海内外广泛舆情，已有不少研究，不再赘述，①相关研究以刘士木《华侨参议权全案》（上海：上海华侨联合会，1913年）一书对当时参议院华侨代议权争议案的讨论及社会反响资料收集为最全。另参见马慧玥：《民国时期华侨代议权立法问题初探》，《东方论坛》2014年第3期；蒋贤斌、李琴：《民初华侨代议权问题探析》，《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期；张盛满：《华侨参政的法理缺陷——以民初华侨归国参政为例》，《重庆科技学院学报（社会科学版）》2009年第12期。在此仅聚焦于立法通过的决策过程。

围绕是否赋予华侨代议权问题，参议院议员意见经历了从多数否决到多数赞同的变化。讨论之前，先由特别审查小组向参议院提交了《审查华侨要求代议权案报告》：［14］

查华侨热心祖国，不忍专制虐政，时以经济之力，辅助改革事业历有年，所以至有今日民国之成立。华侨之功，实为全国人民同深感佩，莫或遗忘，惟各国侨民有代议权者，仅限于各该国殖民地中之侨民，至侨居外国领地之人民，从无与以代议权者。今中华民国初立，若给与各地华侨代议权，无论处人统治权之下无执行选举之机关，并有视为殖民地侨民之嫌，恐酿成国际交涉；且华侨在原籍，皆可被选，即一律皆有代议权，原籍地方及侨居地方，各得有代议权，是华侨较内地居民反多一代议权，亦非所以昭示公平之意。故华侨之代议权，就以上两理由观之，碍难照行，应由本院通告华侨联合会转华侨代表谢碧田知照。

特别审查员：谷钟秀、王有兰、李兆甫、熊成章

审查报告否决了华侨代议权。此一立场影响了起初绝大多数议员的意见，反对意见主要基于对立法困难的考量，因此可概括为“法律论”。与之对应的是“政治论”，该部分议员从华侨爱国贡献出发，认为赋予华侨代议权，对华侨施以政策之联络，是争取华侨向心和认同的政治需要。经过数轮辩论，持反对意见者逐渐改变了立场。浙江籍议员殷汝骊的发言颇具代表性：“本员初时本主张华侨只可派代表，不能另有代议权，盖因法理上及选举手续上皆甚困难之故，然数次开会，细加研究两派讨论，觉不许华侨有代议权终属不妥。吾人讨论此案不能专从法律上着想，政治一方面亦须顾及，华侨迹遍五洲，于国家前途至有关系，断不可因办法困难，遂置数百万同胞于不顾也。”［15］领衔提交《审查华侨要求代议权案报告》的直隶籍议员谷钟秀在提案付诸表决时，亦明显转变了态度，他针对部分议员坚持华侨只可举代表不可许其选举议员的观点反驳道：“代表既可举，议员独不可举乎？国籍自不可混淆，但华侨并非全体入外国籍，此点实不足为否认华侨代议之理由，至选举困难一层，则上院与下院不同，自不足据，且将来蒙、藏等处亦当用特别选举法，华侨岂独不然？”［16］议长林森表态时复强调：“华侨之所以要求代议权者，盖自承认为中华民国国民耳，华侨在外而爱国若此，应许其有代议权，国家前途借助华侨之处甚多，万不可使之断绝关系。”［17］议案遂以35票对23票多数赞成通过。

清末民初华侨宪政立法从参议权推进到代议权的过程，突显了侨务立法和决策的特殊性。

二、民初华侨代议权立法与实践的互动考察

福建临时省议会侨籍议员与参议院华侨参议员立法与清末间接参政方案比较，皆是通过赋予华侨代议权回应华侨参政吁求，但落实代议权的办法和路径二者规定又不尽相同，其中最基本的区别在于选区的划分上。福建临时省议会侨籍议员选举采取传统属地原则划分选区，即将邻近多埠组合成为一个选区，指定其中一埠为召集埠，协同他埠依所分配名额组织选举，以兼顾选举的普及性。譬如新加坡、柔佛、马六甲、芙蓉、彭亨五埠为一个选区，新加坡为召集埠；槟城、吉隆坡、霹雳、吉打四埠为一个选区，槟城为召集埠等。具体选区划分和名额分配如下：新加坡、小吕宋选区各两名，爪哇中部、东部、西部选区各一名，缅甸、安南、槟榔屿、暹罗、西里伯、苏门答腊、婆罗洲、日本选区各一名。华侨参议员①此参议员与清末咨议局华侨参议员名目不同，后者指其参议的性质，非正式议员代表，前者“参议”二字，则受代议制机关设置“参议院”的规范，指的是机构而非其性质，为正式议员。选举则采取属团原则，即以法定资格团体为组织选举单位。那么，两种方案在实践推进中各有何利弊？下文结合选举具体案例分别予以分析。

（一）福建临时省议会侨籍议员选举的海外实践

在辛亥鼎革之际仓促出台的福建临时省议会选举章程，实在未及针对华侨代议权的特殊性制定专门立法，故在将国内选举法一体推行至海外华侨社区时，便出现了种种应对和变通，也因而为研究华侨代议权选举实践提供了难得的多样路径选择利弊分析的案例素材。

1.以传统属地原则合并划分选区，容易导致协同埠参与度低和埠埠之间的矛盾

为在组合选区条件下组织与实施选举，召集埠一般采取两种模式。一是照通常民主原则，以个人投票权为基础召集协同埠选举人至埠投票；另外一种是通知协同埠选派代表至埠组成复选会组织选举，初选则由各埠自行组织。前种以个人投票权为基础的选举模式，投票场地一般设于召集埠，受其时交通不便等客观条件的制约，协同埠选举人很难做出越埠投票之举，选举因而容易沦为名为多埠选举，实为一埠所包揽，施行结果与普及选举的初衷相背离。后种埠派代表选举模式固然多少可避免初选阶段即将协同埠无形排除在外的弊病，但在召集和协同中应对稍有不慎，便又容易导致埠埠之间的矛盾。在槟城、吉隆坡、霹雳、吉打四埠侨籍议员选举中，先是槟城以召集埠身份函邀其他三埠选派代表至槟组织本选区选举会，吉隆坡方面经请示槟方后照槟方回复选派4名代表至槟参会，至槟后却发现槟方代表为12名，遂有质疑槟方不平权之举。槟方覆函又暗含以闽侨人口大埠自居双方3∶1比例为应当之意，令吉隆坡方代表心生不悦，加之4人抵埠后槟方未予迎候接待等细节疏忽，以及霹雳埠代表因事耽误导致会议延期等意外参差其间，吉隆坡方代表一时激愤，于会期当日留书一封不辞而别。槟城等四埠侨籍议员选举未始已先生嫌隙，终因矛盾重重，所推人选均推辞不就，②在1912年4月18日槟城、吉隆、霹雳、吉打四埠侨籍议员定期选举日中，除槟城一埠代表与会外，其他三埠中霹雳埠电称从众取决，余皆未派代表与会，选举只好将就从事，举得4人作为候选人，依次为黄君金庆3票，胡子春2票，邱怡领2票，庄银安1票。四人中黄、胡、邱均致函告辞不就，唯一可能与会的代表庄银安又因有人指其并非四埠中人，对其代表资格提出质疑，终至四埠代表无人赴会，议席空悬。参见《叻报》1912年4月29日、5月29日。致令选区无人赴会，议席空悬，选举结果与立法良好初衷完全背离。

2.选务主持机构若委托不当，容易徒增华侨社会内部矛盾

华侨依法选出代表参与母国宪政，选务由何种机构主持，其决定权首先取决于国内政府。委托得当，则能助选举之进行；委托不当，则易别生枝节，滋生矛盾。新加坡等五埠侨籍议员选举期间即因此引发了天福宫与保安会争执选务主持权之纠葛。先是福建省政府民政司将选举公函发交保安会，保安会接函后议决将选举人资格限定在保安捐款人范围，天福宫遂以此项规定与选章条款不符为由发起选务主导权争议，迫使保安会在闽侨大会上将选务主持权移交天福宫，由此酿下新加坡闽侨内部长期人事矛盾的隐患。［18］保安会与天福宫之间龃龉，溯其根源当在福建省政府民政司委托不慎所致。闽省方面大抵以保安会为保安捐筹款组织，故有将选举委托保安会主持之举，却未意识到保安会作为临时筹款组织在权限上无法与其行使选务主导权的权威相匹配，尤其是忽视了天福宫作为新加坡闽侨公认领导权力中枢的事实，这才导致天福宫方面反弹。

因此，在选务推进过程中委托机构得当与否，往往成为影响工作成效的关键。相反，在商会主持下的缅甸选区选举，商会作为居间方，先是邀集闽属团体集议办法，其后照公订办法次第公开透明进行，最终平稳选出回国议员人选。缅甸区选举未酿任何纷争，商会权威居间其中是重要原因。溯商会权威，乃沿袭自晚清“新政”时期将商会创办由国内一体推行海外、并要求其向清政府注册、由商部发放关防成立背景中的权威建构，其工作直接对口北京工商部，亦因此，商会获得了超越一般华侨志愿性社会组织的影响力，执侨社权柄之牛耳由来已久。因此，在南洋华侨社会组织系统中，若论扮演居间于中国官府和华侨社会两端权威角色的组织，则非中华商会莫属。这也是参议院华侨参议员选举初期确定商会为唯一主持选举资格团体的原因之一。

3.在海外推进选举不宜对初选选举人资格做出硬性规定

有选举则必有对选举人资格之限定，有选举人资格限定，则必设置对选举人资格进行核查、登记、造册、公示的专责机构。宪政侨务施政对象的主体在海外，行政权限却无法延伸至海外，而华侨志愿性社会组织亦无此权限和实施的能力，这就使选务推进中依法核查资格的环节在华侨社会出现空档，在认定选举人资格上遂不得不做出变通；变通中一旦出现意见分歧，便往往成为滋生矛盾的渊薮。新加坡侨籍议员选举在保安会主持阶段与天福宫之间龃龉，即由初选阶段选举人资格纷争引起。按照福建临时议会选举章程，凡年满25周岁以上未吸食鸦片和留发辫者得享选举权，保安会无法依此资格限定去核查资格选举人，只好把资格限定在可控的保安捐款人员范围，这便为提出置疑和争议者提供了理由和说辞，引发保安会与天福宫之间的权力纠葛。因此，在华侨社会推行民主选举，技术性地规避易生枝节的初选阶段选举人资格问题就显得十分必要。缅甸区侨籍议员选举进展顺利，究其原因，除了主持机构足够权威以外，与初选阶段未拘泥于章程，而是将选举权限下放给闽侨各团体有着十分密切的关系。

4.初、复选全程于海外举行，容易导致议席空悬

福建临时省议会侨籍议员选举时期，由于初、复选全程于海外举行，虽会议因故延期又特别为侨籍议员宽限到会时间，但几经敦促之下议员实际到会情况仍不理想，15席侨籍议员名额实际到会仅8人，空悬率高至近半。个中原因，有未能如期产生议员人选者，有候选人相互推辞后不了了之者，有当选代表坚辞不就作自愿放弃资格者。最典型的案例，当属前述槟城选区选举，选举未始已先生嫌隙，终因所选4位候选人皆推辞不就，致使四埠侨籍议员选举几经波折之后，仍无果而终。

出现侨籍议员高比率议席空悬现象的背后，除了有路途遥远等客观制约因素以外，更有其深层次社会原因。按照社会行为理论，社会成员的行为选择“总是内在地根植于其所处的社会文化网络”。［19］将中国宪政进程置于海外华侨社会与国内不同的社会文化环境中考察，便可发现二者的不同。在国内，受中国传统官本位思想的影响，人们视议会为新的入仕门径，歆羡其位者“全力追逐并争夺着咨议局议员、地方自治议员、职员及其背后的‘象征资本’，包括知名度、声誉、成就感、领袖地位等”，甚至不惜为此采取非法贿赂手段，大肆活动。［20］但在华侨社会，入仕固然也能光宗耀祖和实现个人价值，却并非许多华侨精英的首选，这是因为能够当选为议员者，大多已是身居侨社组织要职的华商领袖，有些甚至身肩殖民地政府委任要职，他们的资本网络和社会网络更多地与居住地发生利益连带；且不说当选议员与“当官”到底还是不同。这使他们面对选举和被选往往权衡左右，参政主观意愿降低而做出在选举问题上与国内不同的价值判断和行为选择，因事羁绊和路途遥远等主客观原因都可能成为他们回避选举和辞任当选资格的理由和说辞。

反观实际到任议员，则大多与国内政治有着千丝万缕的联系。8位到任议员中，新加坡区议员张际升为前清遗僚，1901年署理广东省从化知县。1902年两广告灾，经督抚奏请开办两粤赈捐，张际升因熟悉南洋情况被委任为劝办两广赈捐委员，驻新加坡办理劝捐，捐务结束后返国历任高明、四会、三水、香山等县知县和广东省候补道台等职衔。侨籍议员任后，他历任福建安溪和南靖知县，长期活跃于国内政治舞台。类似例子还有小吕宋区议员胡诸清，曾任安溪知县；爪哇中部区议员龚显灿，议员期满后出任福建暨南局局长；缅甸区议员张旂为福州人，向充福州华侨公学监督，曾奉闽政府命驰赴南洋一带宣慰华侨；新加坡区议员蒋玉田，为同盟会新加坡分会创始会员之一，辛亥革命后先行返国，时任上海华侨联合会评议员和福建华侨公会副会长。林辂存情况比较特殊，他在三宝垅华侨选区和在安溪原籍同时当选，后自愿放弃三宝垅议员资格，以安溪县议员身份与会。他曾为前清福建咨议局议员和北京资政院议员，资格甚老，因此在是届议会中扮演了侨籍议员之首的角色。民国初年，他先是担任福建华侨公会会长，1912年暨南局成立，出任该局首任局长。而由其所遗三宝垅侨籍议员一席后经选举由当地巨富马厥猷补替，憾未与会。由此可见，与国内政治的牵连程度与实际到任情况二者之间有着正相关。

选举出现上述结果，其实并非偶然，事实上反映了人们对候选人选的一种预判，他们总是尽可能地推选那些到会可能性大的候选人——他们或者与国内政治有着千丝万缕的连带，或者当时就定居国内——只有在没有合适人选时，才会另作他选，以确保到任率。尽管如此，由于华侨社会人才储备总体匮乏，寻得合适候选人并非易事，出现大量议席空悬结果也就在所难免了。

所幸上述福建临时省议会侨籍议员选举时期出现的诸多问题和弊端，至国会第一届参议院华侨参议员选举时，由于立法相对完备和周详，在相当大的程度上得以规避。

（二）参议院华侨参议员选举的海外实践

继1912年8月《参议院议员选举法》颁布实施之后，12月又颁布了《参议院议员选举施行细则》，现将两法第六章《华侨》专款相关条文先予胪列：

《参议院议员选举法》：

第三十九条 选举人以华侨选举会会员为之。

第四十条 华侨选举会。由华侨侨居地所设各商会，各选出选举人一名组织之。前项商会，以经本国政府认可者为限。

第四十一条 华侨选举会，设于民国政府所在地。

第四十二条 选举监督，以工商总长充之。选举时间及场所，选举监督定之。［21］

《参议院议员选举施行细则》：

第二十二条 华侨选举会会员，由各该华侨侨居地之商会、中华会馆、中华公所、书报社于具备左列资格之内，依历年公推会长、馆长、所长、社长等相当职员之习惯办理。一有中华民国国籍之男子，年满二十五岁以上者。二有值五百元以上之不动产，或动产者。三无众议院议员选举法第六条所列情事之一者。①所列情事包括：褫夺公权者、受破产之宣告者、有精神病者、吸食鸦片烟者和不识文字者。参见《东方杂志》1912年第9卷第7期。

可见，参议院华侨议员选举分初选和复选两个阶段，初选于海外举行，复选于国内举行，华侨参议员由复选会选举产生，复选会（即华侨选举会）由初选当选人（即华侨选举会会员）组成。海外初选阶段采取属团原则，由法定资格团体照本会历年推举相当职员惯例办理。换言之，不再明文限定初选阶段选举人资格。资格团体先是仅列商会，至《施行细则》则扩大到包括商会在内的各埠中华会馆、中华公所和书报社。增列原因，一是华侨吁求的结果，华侨意见主要集中在对于资格团体中仅列商会表示不满，由是纷纷电京要求扩大团体范围，争取权利；［22］二是单一团体办理选举的局限性。在推行中，由于选举法并未制定具体选举办法，商会组织选举时往往就其狭义理解，将选举资格局限于商会会员范围，无形中将非商会会员侨众排除于选举权之外，由此引发社会广泛舆情，甚至有将商会选举全盘推翻重新组织选举者，酿成不小的选举风波。［23］且有像新加坡新、旧两商会并立，双方各执一端，致使一埠违规超额选出2名与会代表。因此，《施行细则》通过增列资格团体和进一步规范选举办法，起到了及时纠偏和息止矛盾的作用。

至《实施细则》颁行，参议院华侨参议员选举立法突显如下优点。首先，初选以遵循侨团领袖选举惯例的方式进行，从而规避了易生枝节的初选阶段选举人资格纷争问题。其二，采取属团原则，并将资格团体由商会扩大到其他重要团体，由此兼顾到选举的普及性，在积极回应华侨参政吁求的同时，通过将选举限定在团体范围，又避免了在单一选务主持机构下实施广泛社会动员可能招致的与华侨居住国政府之间的政治敏感与外交风险，①为避免引起政治敏感和交涉，负责华侨选举的工商部专门为此电告各埠领事，令各领事转饬各组织选举团体，选举务必“依向来公推职员习惯办理，不必在侨居地公然行使选举”。参见《叻报》1912年12月14日。同时绕开了属地选区选举模式下的前述诸多弊病。其三，对初选阶段选举人资格不做限定，仅限定被选举人资格，且将被选举人资格条件中适用于国内却不适用于华侨的在国内居住年限、年交纳直接税和教育程度等限定条件取消，仅列年龄、性别和财产资格，同时增加必要的国籍和语言条件，从而使依法选举更具操作性和针对性，减少了变通机率，维护了法律尊严。最后，通过将复选会设于北京，彻底解决了福建临时省议会时期因初、复选全程于海外举行可能导致的议席空悬问题。

不过，新的问题却是，原定一埠一名赴京互选代表演变为一埠多人之后，出现“会员爆炸”。譬如新加坡一埠即有新、旧商会，同德书报社，星洲书报社共4名代表赴京，额定华侨参议员6名而汇聚北京的各埠华侨选举会会员却高达560余名，路途遥远耗资费时不说，光政府接待一项便又造成不菲的成本支出。②按照参议院议员接待规定，华侨选举会到京会员由政府统一发放旅费，与会期间“所有住宿、伙食、车马各费，由各代表于政府统一发放之旅费内自行付给”。叶利军：《民国北京政府时期选举制度研究》，长沙：湖南人民出版社，2007年，第125～126页。面对复杂侨情和应运而生的新问题，立法总显得有些捉襟见肘。

1913年2月10日，华侨选举会在北京如期举行。经数轮选举，至14日全部6名参议员名单出炉，历时大半年之久的首届国会参议院华侨参议员选举至此宣告结束。其后在北洋政府时期，由于政治紊乱，军人当道，议会形同虚设不为所重，加之赴京华侨选举会会员财产资格要求被大幅提高，③至1918年第二届国会参议员选举时，华侨选举人财产资格提高到100万以上，且产生过程可以不须经过选举程序，只须持有驻在地领事给发的华侨证书，便可赴京选举华侨参议员。参见《叻报》1918年4月13日。华侨宪政参与热情顿形冷落。1913年首届国会参议院华侨选举会实到会员560余人，经过1917年届中改选时破纪录的700余人之后，至1918年6月第二届国会召开时实到会员骤降至仅为27人。［24］蒋介石南京国民政府建立后，华侨议员选举又在相当大的程度上为侨务委员会和国民党海外党部所操控，何人当选，何人赴任，在社会上更是少有人关心了，辛亥鼎革时期一时兴起的华侨宪政参与选举潮不复再现。

三、清末民初宪政侨务评价及其意义

作为居住国外的特殊形态国民，华侨“跨国”生存的特点决定了他们参与国家政治生活的诸多特殊性。在本国主权范围以外施政如何适应海外复杂侨情，推进侨务工作，清末民初宪政侨务不啻提供了难得的经验。

首先，在推进侨务施政中须同时兼顾维护侨社的和谐。从福建临时省议会侨籍议员选举到参议院华侨参议员选举，如果说前者引发侨社诸多矛盾的源头在于立法不逮的话，那么在实践中不断修订和完善的《参议院议员选举法》及《参议院议员选举实施细则》的出台，则最大限度地规避了矛盾，其结果固然造成赴京华侨选举会会员人数过于庞大而产生较大的选举成本，但在维护侨社和谐，使侨务施政与侨社发展形成良性互动，最终达致更好地争取华侨认同这一侨务根本目的上，不啻是民初侨务的成功之笔，体现了侨务工作的务实精神和决策智慧。

其次，清末民初首开其端的宪政侨务立法与实践的深入探索，为后世解决华侨宪政参与问题提供了多元方案选择的经验借鉴和教训启示。譬如直接和间接参政模式的区分，代议权、参议权（又分为就地参议和回籍参议）、回籍参选、在籍参选等不同参政形式的立法与实践，选区划分上属地原则和属团原则的实践及个中利弊。其中不少做法在当代有类似体现，譬如中华人民共和国成立以后采取的在全国人民代表大会下设置专门归侨议员代表以及改革开放后允许华侨回籍参选等立法，均不难从此时期的宪政立法和实践中找到印记；①自1959年第二届全国人大开始，华侨代表名额由从国外华侨中选举改为“由归国华侨中选举”；改革开放以后，又修订为“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举”。参见张赛群：《新中国华侨参政议政问题探讨》，《江苏大学学报（社会科学版）》2011年第6期。此外，参议权模式则为中国首个侨务机关福建暨南局创建之后在该局设立华侨参事职，由各埠闽侨选举产生所仿行，等等。②1912年《福建暨南局章程》规定，该局参事名额“系援照省议会侨籍议员名额之规定，于各埠回籍华侨择其才望兼孚者加倍开列，咨请各该埠商会或福建帮选择公认。参事有监督本局行政之权”。参见福建省档案馆编：《福建华侨档案史料》，档案出版社，1990年，第1～4页。当然，也不乏在推行中重蹈问题覆辙的案例。譬如，自1931年后，由于华侨议员选举按照属地原则划分选区和选举全程于海外举行，议席空悬的问题便相当突出。1931年国民会议时期，海外21个选区额定华侨代表26名，有5个选区7席次空悬，后由主席团指定3名代表列席。［25］1936年制宪国民代表选举，海外23个选区额定华侨代表41名，至1946年抗战胜利会议召开时，有6个选区15名代表议席空悬。［26］1947年国民大会选举海外41个选区额定华侨代表65名，竟至有24个选区43名代表议席空悬；立法会华侨委员选举海外15个选区华侨定额19名，有8个选区11个议席空悬。［27］鉴于个中复杂情形，侨务委员会曾建议在选举法条款中写上“侨民选举，遇有困难，得另定变通办法”，因有悖法律尊严未被采纳。［28］如何落实好华侨代议权时至今日仍然不乏思考的空间。

其三，民初华侨被赋予代议权及其持续大半年的选举实践，极大地激发了华侨国民身份认同和参政热情，促进了华侨宪政参与思想的萌发，主要体现在对华侨宪政参与的法理解释、议员责任和议员条件三个层面的认识上。一是体现宪政参与法理基础的公民权利与义务的关系问题上，针对华侨居住国外没有尽到公民纳税和服兵役义务的观点，历陈华侨贡献，指出华侨为祖国“赈灾助饷，创实业，举公债，十七次革命之失败，且多有殉难者”，此种义务担当与国内民众相比，二者只有内容的不同，而无本质的区别，华侨理当享有代议权。［29］反过来，认为国家对于华侨亦负有体现于保护之责上的义务，二者关系大抵在“侨民之希望政府，能施保护之实权；政府之希望侨民，能负补助之义务”。［30］“义务——权利”观构成华侨宪政参与思想的法理基础。二是关于议员责任问题。有人认为，议员权力乃侨民公授，为侨民利益代言，作用“直与第二之我相同”，议员之责当居间于侨民与政府之间，发挥桥梁和纽带作用，切实协助政府推进护侨工作，“使侨众之情得与政府相接相联，而不患其隔阂也”。三是关于议员人选问题。有人认为，华侨议员当具备人品好、洽侨情、具资望三项特质，除此之外，他们特别强调家境和个人经济基础条件，认为议员须身家殷实，拥有雄厚经济实力，惟如此方有能力随时响应政府之时需（如捐款、借款、举办一切实业农工等），尽侨民补助祖国之义务，以“谋益于我大群”，收政府保护华侨之实效。［31］认为通过华侨参与宪政，实现上下内外，声气相通，则华侨参政目的可达，由此形成了华侨宪政参与的初步思想。

侨务属于国家政府的工作范畴。作为以华侨特殊群体为主要对象的侨务工作的开展，它与其他政府工作的不同之处，在于其施政不能全靠行政指令，而应在与华侨社会的良性互动中推进。侨务工作的此一属性，决定了侨务研究固然要关注政策与结果，但亦须关注施政的“过程”与“互动”，拓展和深化侨务研究，尤当提倡“过程”研究。

［注释］

［1］ 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第244页。

［2］［3］《总汇新报》1909年5月11日。

［4］ 《东方杂志》1909年第6卷第7期。

［5］ 陈明胜：《论清末福建咨议局·福建咨议局第一届参议员一览》，福建师范大学硕士学位论文（2008年），第91页。

［6］ 《东方杂志》1909年6卷第10期。

［7］ 周南京主编：《华侨华人百科全书·法律条例政策卷》，北京：中国华侨出版社，2000年，第447页。

［8］ 《总汇新报》1912年4月19日。

［9］ 《东方杂志》1912年9卷 第9期。

［10］ 《叻报》1911年12月1日。

［11］ 孙道仁在《致南洋父老兄弟书》中，历陈家乡治安、练兵、教育、实业等各项亟需，号召南洋父老捐款支持家乡建设。文中介绍福建军政用度时称：“现在省会虽安，各府州犹未一律收复，对内对外皆宜亟练重兵，而教育、实业、巡警犹为刻不容缓，仰屋嗟叹，徒唤奈何。……我父老倘能更集巨款，克日汇闽，俾行政得所着手，则不特使福建之局可以转危为安，而道仁亦得因是而免损，越不然道仁获罪之事小，将如我福建三千万同胞何？……干臣孙道仁敬启”，见《叻报》1912年12月15日。

［12］ 《叻报》1912年5月14日。

［13］ 郑权等编：《福建辛亥光复史料》，福建师范大学图书馆，1940年，第399页。

［14］ 《总汇新报》1912年6月11日。

［15］［16］《叻报》1912年6月13日。

［17］ 《叻报》1912年6月13日、17日。

［18］ 李勇：《陈嘉庚与新加坡闽侨辛亥保安捐款》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。

［19］ 凯尔布尔，崔树义等译：《政治学和社会学中的“新制度学派”》，《现代外国哲学社会科学文摘》1996年第3期。

［20］ 矍骏：《清末地方宪政研究的问题与路径》，《二十一世纪》网络版第28期（2004年7月31日）。

［21］ 《东方杂志》1912年第9卷第3期。

［22］ 《叻报》1912年11月20日。

［23］ 《叻报》1912年11月20日、12月4日。

［24］ 路阳：《民国时期华侨议员选举制度及实践浅析》，《东南亚研究》2015年第2期。

［25］［26］［27］［28］杨建成：《华侨参政权之研究》，台北：文史哲出版社，1992年，第 14～19、22～23、30～31、29 页。

［29］刘士木：《华侨参议权全案》，上海：上海华侨联合会，1913年，附录第16页。

［30］ ［31］《叻报》1912 年 4月 29、30 日。