宅基地制度改革试点回顾与未来走向

土地制度是国家的基础性制度，农村宅基地制度又是土地制度改革的关键和核心。经过多年的发展，宅基地制度已逐步演变形成一整套具有中国特色的制度体系，保障了农民“居者有其屋”，但也面临一系列问题和挑战。按照党中央国务院决策部署，有关部门在“三块地”改革框架下组织开展了宅基地制度改革试点工作。四年来，试点地区进行了多元探索，取得了一定成效。

改革试点的基本情况

党的十八届三中全会提出，“建立城乡统一的建设用地市场”。农村宅基地是建设用地的重要组成部分，也是改革中牵扯利益最为复杂的领域。回头来看，尽管时间不长，但我国宅基地制度改革还是经历了“单项批复—范围拓展—期限延长”等过程。这既是对改革方法论不断深化认识的过程，也是改革任务不断突破的过程。比如，2015年2月，我国33个县(市、区)被依法授权开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点，其中宅基地制度改革试点有15个。2017年11月，经有关部门批准，宅基地制度改革拓展到全部33个试点县（市、区）。同时，为提高“三块地”改革试点工作的整体性、系统性、协同性，试点期限延长至2018年12月31日。

根据中央统一部署，宅基地制度改革主要围绕宅基地权益保障和取得、有偿使用、有偿退出、改革宅基地审批制度四个方面展开，改革的目标是健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度。截至目前，33个试点县（市、区）已腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

主要进展情况

按照2015年中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，各试点地区开展了积极探索，形成许多值得推广的经验，也暴露出一些问题和不足。

在完善宅基地取得方式方面，试点地区坚持因地制宜、分类施策，采取多种方式，确保农户“住有所居”。对宅基地资源比较丰富的传统农区继续实行“一户一宅”制度；对人均耕地少、二三产业比较发达的“城中村”“城郊村”地区，在农民自愿的基础上，实行相对“统规统建”“集中统建”“多户联建”等方式；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，探索集中建设农民公寓和农民住宅小区。从试点地区看，无论是占用新增建设用地还是利用存量建设用地，宅基地无偿取得的分配方式都难以为继，都开始探索有偿取得方式。但一些试点地区按成本有偿取得农户所缴纳的费用，实际上是土地整理费、开垦费；而择位竞价费仅限于交通条件良好、地理位置优越的地段，并没有收取资源使用费，说明宅基地有偿取得方式还没有破题。

在宅基地有偿使用方面，试点地区针对超标准占用宅基地、一户多宅以及非集体经济组织成员通过继承等方式实际占有和使用宅基地等情形，探索建立有偿使用制度。例如，如湖北宜城依据宅基地使用对象的身份及宅基地利用现状，对超占部分按照时段、面积、区域等标准收取有偿使用费；浙江义乌则将违法侵占使用宅基地的问题，区分严重违法和轻微违法等不同情形，严重违法的结合“三改一拆”专项行动予以拆除，轻微违法的则纳入有偿使用范围，收取一定费用。在目前宅基地各项改革中，针对违法违规占地收取有偿使用费，是改革的突破点和切入口，实践中有理有据也易于操作。但这也容易造成一系列问题。比如，长期以来大量违法占地的既成事实，是否可以通过缴纳罚款而合法化？如果没有合法化，那么罚款的征收就不容易得到农民群众的认可。对于这些做法，如果后续再推行相关改革予以纠正，反而会面临更大的阻力。

在宅基地“三权分置”方面，试点地区开展农户宅基地有偿退出和流转机制方面的探索比较活跃，改革方式也比较灵活。2018年中央1号文件也作出了探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署。山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等试点地区结合实际，因地制宜探索了一些宅基地“三权分置”模式。比如，浙江义乌对已完成乡村建设及更新改造的村庄，允许宅基地使用权在本市集体经济组织成员间跨村转让，并对转让后的宅基地颁证。但是，从实践中看，我国宅基地确权登记颁证进展较慢，且理论界对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致，这项改革亟待继续深入探索。

在完善宅基地管理制度方面，试点地区正开展通过尝试简化审批流程、优化审批程序，下放宅基地审批权。比如，对使用存量建设用地的，审批权由县级政府下放至乡镇政府审批；对使用新增建设用地的，由县级政府审批。有些试点地区还探索乡村治理重心下沉，组织农民成立自治负责，协助开展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小组建立村民事务理事会，在宅基地管理和改革中发挥自治作用，自主由村民理事会确定分配标准与分配办法，在宅基地管理和改革中发挥重要作用。对于这项改革，社会各界观点看法不一致。总体上看，大量宅基地隐性流转的事实，正是宅基地管理制度、农民需求与法律三者之间严重冲突的体现，更是政府对宅基地使用及分配管理缺位的反映。因此，面对农户宅基地无序扩张的局面，审批权限下放并不是痛点，强化乡村规划和用途管制才是正题。

关于进一步改革的思考

进入新时代，农村改革已经进入纵深推进的新阶段，改革的“四梁八柱”已经搭建起来，一些重点领域和关键环节的改革加紧部署、不断深入。宅基地是农村“三块地”改革的核心，与农民关切度最高、利益关系也更为复杂。因此，下一步，宅基地制度改革应坚持市场化、渐进式改革的总方向，更加注重系统性、整体性、协同性，逐步扩大试点范围，推进农村土地三项试点深度融合，统筹衔接关联改革，为全国范围内整体推开相关改革积累经验、创造条件。具体要注意把握以下四个方面：

一是切实保障农户宅基地用益物权。保障农户宅基地用益物权是宅基地制度改革的目标和底线。深化宅基地制度改革，就要按照宅基地用益物权的原则，在巩固集体所有权的基础上，进一步明确和强化农户宅基地使用权。同时，加快推进房地一体的农村宅基地使用权确权登记颁证工作。按照一般用益物权原则，完善宅基地用益物权，在现有宅基地占有权和使用权基础上，赋予农户宅基地资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。同时，加快建立健全集体建设用地资源资产产权制度，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。

二是有效盘活闲置宅基地和闲置农房。闲置宅基地和闲置农房是农村最大的“隐性资产”，也是启动农业农村发展“加速度”的关键。随着农村大量人口进城落户，农村“空心化”现象越来越突出，这对于乡村振兴是机遇与挑战并存。深化农村宅基地制度改革，就要在法律法规框架下，有意识地放宽市场化用地主体的限制，扩大村集体经济组织的经营自主权。特别是允许农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，优先发展农村新产业新业态，增加农民财产性收入。同时，要注意利用开发不是违规买卖，不能违反土地用途管制原则，更不能让工商资本侵占村集体利益，建设私人会馆或开发别墅。

三是做到与其他改革协同部署。要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，缩小政府征地权使用范围，支持引导农民集体经济组织利用集体建设用地建设租赁住房，集约开发出租屋建设。特别是注意将宅基地制度改革试点与利用集体建设用地建设租赁住房试点一体部署、协同推进，助力租购并举的住房体系。稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，促进集体土地优化配置，探索多元化市场化实现形式。

四是建立与改革配套的政策体系。比如，完善农村土地利用管理政策体系，在村集体作为宅基地所有权主体和农户自愿的前提下，探索宅基地有偿退出机制，促进宅基地市场多样化发展。又如，鼓励中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行开发金融产品，为村集体经济组织提供中长期贷款，用于闲置宅基地收储、土地整治、配套设施建设等支出。