建机制凝合力 改革取得积极进展——关于辽宁省农村集体产权制度改革情况的督查

根据中央全面深化改革委员会的要求以及经济体制和生态文明体制改革专项小组的安排部署，全国农村集体产权制度改革第五督查组于2018年10月18—20日在辽宁省开展改革督查。18日，督查组在沈阳听取了辽宁省农村集体产权制度改革情况报告，了解省里改革的总体进展、工作举措、存在问题以及意见建议。19日、20日，先后到铁岭调兵山市、锦州北镇市以及所辖相关县市、村组开展了实地督查，了解各试点单位在清产核资、成员确认、股份量化、成立组织等方面的做法。通过调研访谈，督查组认为，辽宁省农村集体产权制度改革工作取得了一定进展和成效，但在改革工作条件保障、具体任务落实等方面面临一些困难和问题，深化改革、完成既定任务还需要付出更加坚实的努力。

一、改革工作扎实有效

（一）组织机制健全。2017年，辽宁省启动了全省农村集体产权制度改革工作。省、市、县三级基本都成立了以党委或政府负责同志任组长的农村集体产权制度改革工作领导小组，丹东等部分地市由市委书记和市长担任双组长。督查组所到的调兵山市在市、镇、村都成立了由党政一把手为组长的领导小组，构建了一把手负总责、市镇村纵向贯通、相关单位横向联动的农村集体产权制度改革工作组织体系；北镇市实行市四个班子领导同志、市直部门包乡镇和乡镇委员以上干部包村制度，加强工作落实。

（二）工作措施得当。改革中，辽宁省各级工作方法表现出督促和支持相结合的特点。一是建立了有关部门参加的联席会议制度、改革调度交流机制、改革督查机制等，压实了各部门、各地区的改革责任。二是通过业务培训、经费支持、人员保障等措施，在自身财力出现问题的情况下，给予基层必要的支持，加强了基层改革能力建设。北镇市筹集了300余万元搭建了农村集体产权制度改革综合管理平台，目前已经上线运行。三是省级及部分地区加大对改革政策的宣传，比如调兵山市、北镇市通过明白纸、宣传栏、横幅标语、微信群、报纸等途径发布农村集体产权制度改革政策、进度、经验等，搭建了较为系统的宣传平台，既让中央改革政策深入人心，增强了改革的信心，也促使群众支持改革、参与改革，凝聚了改革合力。

（三）试点工作有序。在工作中，辽宁省坚持试点先行、由点及面的做法。2015年、2017年和2018年，先后有2个市、6个区县纳入中央试点范围。这种安排有一定的梯次性，有利于成功经验的推广应用，减少了后续试点的难度。同时，辽宁省还自行组织了省级试点，2017年在全省14个市确定了374个试点村。中央试点与省级试点能够相互对照，取长补短，互促共进，有利于营造比学赶超的改革氛围。

（四）改革成效初显。试点地区改革通过理清权属关系，激发了群众关心集体资产运营的热情，促使其更加支持集体经济发展。一些试点村如调兵山市兀术街街道施荒地村反映，清产核资这项工作，看似“折腾”，但却查清了一些老旧账、死账坏账等历史遗留问题，还了现任村干部一个清白。总体上看，改革取得了一定经济和社会效益。

二、改革任务落实取得积极进展

（一）改革进展基本符合预期。从督查情况看，启动改革以来，辽宁省按照中央的要求，由省委、省政府出台了专门的改革政策文件，明确了改革的时间表、路线图，省农委、各地市也制定了相应的实施意见、实施方案，并按照既定方案稳步推进改革。从面上看，全省清产核资工作已经部署全面铺开；成员确认工作有序开展，已确认成员78.9万人；资产量化等工作稳步推进，量化资产7.63亿元。从点上看，试点单位进度明显快于非试点单位。调兵山、北镇已基本完成清产核资、成员确认、股份量化、成立组织等工作。省级试点计划于今年10月底完成清产核资工作。其他非试点地区部分也在推进相关工作。

农民成为集体经济股份合作社新股东

（二）试点地区改革的做法符合地方实际。从督查情况看，各地做法存在较大差异，但比较符合地方实际，成效初显。在清产核资方面，绝大多数村基本是采取镇级指导、村班子成员组织实施的办法，开展清产核资，少数区县聘请了第三方机构开展相关工作。一些资产量较大的村，在村民的要求下进行了资产评估，多数村资产量较小，没有进行资产评估。在成员确认方面，虽然因村施策，但基本原则一致，那就是尊重历史、兼顾现实、宜宽不宜严的原则，加强民主协商，统筹协调特殊人群成员界定问题，避免了多数人剥夺少数人利益。在股份量化方面，多数村只设置个人股，少数村设置了集体股，兼顾了不同村庄发展阶段不同的现实。调兵山市将个人股细分为基本股、贡献股、奖励股等，北镇市一些村细分出人口股、土地股等，同时根据成员的类别，给予了不同的股权。在组织建设方面，调兵山市和北镇市一些村已经成立了集体经济组织，并通过民主程序选举产生了理事会、监事会等。改革后，各地通过账务分设、政经分离等举措，理顺了党支部、村委会以及集体经济组织间的职能定位，夯实了后续改革发展的组织基础。

三、深入推进改革还需继续努力

整体上看，辽宁省农村集体产权制度改革面临一些困难和问题。主要体现在两个方面：在工作组织方面，有关部门对改革的关注度还不高，认为是农业农村部门的任务，各部门分工协作的工作机制有待进一步强化，还没有形成改革合力；部分地区对于改革工作的经费支持、人员保障等机制尚未建立或明确，改革工作推进的基本条件还有待夯实。在任务落实方面，各地改革进度不平衡现象较为突出，改革经验总结的力度和深度还不够，试点的带动效应还没有充分发挥，部分地区在处理集体资产权属等问题上存有怕错畏难情绪。

下一步，深入推进这项改革还需在四个方面下功夫。一是进一步加强组织领导，由党委政府出面抓协调、抓统筹。二是进一步加快改革进程，目前，辽宁已经有1722村完成了清产核资工作，占全省村总数的14.1%，比例并不高，一些完成清产核资的村，还需要做好数据核查校验、上传填报等细致工作，下一阶段的任务较重，需要抓紧抓实。三是进一步加强经验总结。通过督查，督察组发现，基层一些探索很有新意，也有一定的价值。比如，将户籍在村的已就业大学生（非公职人员）、户口迁出但为本村发展做出重大贡献的人员以及长期在村生活的外来人口等，确认为集体经济组织成员，有利于化解村内矛盾。类似的经验需要加强总结研究。较为成熟的经验做法，可经提炼尽快转化为面上政策，以推动全省改革更上一层楼，也为推动全国类似地区推进改革提供参考和借鉴。还有一些经验，如集体经济组织运行中按人投票、按户投票等做法，需要继续予以关注，加强研究分析。四是进一步强化支撑保障，要花力气解决好基层改革能力和人员不足的问题，省、市加大对清产核资等具体任务落实过程中的经费支持力度，稳定改革队伍，做好政策解读，指导基层处理好资产权属纠纷、债权债务核销处置、特殊人员利益诉求等问题。