从城乡一体化 迈向城乡融合发展

■ 王东荣

从上世纪80年代开始，上海在全国第一个提出了城乡一体化发展的战略，通过近40年探索与实践，已经形成了一系列比较完整的政策体系、做法和经验。为进一步总结经验，2017年应中国社会科学院、上海市人民政府联合成立的国家级智库——上海研究院邀约，我们承接了纪念改革开放40周年课题《上海城乡一体化探索与实践》。通过大量的调查和全面系统的分析，形成近38万字的课题报告，并于2018年11月由社会科学文献出版社正式出版。课题报告分探索篇、专题篇、案例篇、展望篇、附录五个部分。课题总报告的内容包括上海推进城乡一体化主要历程、主要做法、主要成果、主要经验、问题与不足、展望与建议六个方面，对上海城乡一体化发展探索与实践进行了全面深入的研究和总结。

一、上海城乡一体化探索的主要历程

第一阶段：20世纪80年代，以围绕农村工业化为重点，推进城乡发展一体化

1978年党的十一届三中全会之后，以农村土地实行家庭承包经营责任制为重点农村改革率先发起，长期以来蕴藏在农民群众中的积极性象火山爆发一样迸发出来。作为大城市郊区的上海农村，开始突破单一的农业格局，“无农不稳、无工不富、无商不富”，上海郊区农村经济由原来单一的农业经济向一、二、三产业协调发展的农村经济转变，乡镇企业异军突起，农村工业化迈上了快车道。在这种背景下，上海市委、市政府为了统一思想，1984年在制定全国第一个城市经济发展战略时，率先提出“城乡通开”“城乡一体”的发展理念。并在1986年上海市农村工作会上，市委、市政府主要领导在报告中提出了上海要城乡开通、实施城乡一体化发展的战略，确立了上海农村工作的“一二三四”工作方针：一是加快城乡一体化建设；二是坚持两个立足点（农民口粮立足自给、城市主要副食品供应立足郊区）；三是促进三业（一、二、三产业）协调发展；四是建设四个基地（大工业扩散基地、副食品生产基地、外贸出口基地、科研中试基地）。城乡封闭的体制逐渐被打破，农村经济社会发展得到了快速发展。

第二阶段：20世纪90年代，围绕三个重心转移，推进城乡一体化发展

1992年邓小平同志南方谈话之后，改革开放的春风吹拂了祖国大地，上海郊区迎来了新一轮大发展的高潮，外资企业、乡镇企业、民营企业如雨后春笋不断涌现。从20世纪90年代开始，上海市委、市政府提出了“三个集中”的战略：各区县建设工业园区，推动郊区工业向园区集中；鼓励务工进城农民把自己的承包经营土地流转，推动农地向规模经营集中；鼓励进城经商务工农民进城落户，推进农民居住向集镇集中。与此同时，市委、市政府调整了对郊区农村产业发展的方针，从原来的“一、二、三”产业发展排序的方针，调整为“二、三、一”产业发展。并提出了三个重心转移，即工业发展的重心由中心城区向郊区转移、基础设施建设的重心由中心城区向郊区转移、经济建设的重心由中心城区向郊区转移。同时，提出“繁荣繁华看市区，水平实力看郊区”。城乡之间的要素流动逐步加速，城乡经济的联系在深度和广度上都发生了历史性的变化。

第三阶段：进入21世纪，围绕城乡统筹、破除城乡二元结构，全面推进城乡发展一体化

根据中央的要求，上海从本世纪初开始，率先开展了农村税费改革、农村综合改革，开展了农村经营体制改革、农村集体产权制度改革，开展了社会主义新农村建设。从而使上海的农村改革由农业农村内部拓展的外部，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，加快形成以工哺农、以城促乡、城乡统筹发展的城乡关系新格局。

第四阶段：党的十八大以来，围绕美丽乡村建设，实施乡村振兴战略，上海的城乡一体化建设进入了一个新的发展阶段

围绕“逐步实现城乡居民基本权益均等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化”的目标，不断破除城乡二元结构体制机制，全面推进城乡一体化发展。并从改革体制机制着手，推动城乡一体化向城乡融合发展。农村城镇化率从2000年的48%，到2016年已上升为70%左右；农业从业人员已从2000年的84万人，到2016年已下降为37.5万人，农业规模化经营水平大幅度提高；农民人均可支配收入从2000年的5598元，到2016年已上升为25520元，期间增长了3.6倍。

二、上海推进城乡一体化的主要做法

改革开放的40多年来，上海在深化改革中，按照中央精神，尊重群众首创精神，大胆探索、大胆实践，有步骤、分阶段地推进城乡一体化。

（一）实施“多予少取放活”减轻农民负担

2000年以后，遵照中央对“多予少取放活”的方针，上海率先开展以税费改革为重点的三项改革。一是开展以取消农业税为中心的农村税费改革；二是开展农村配套改革，巩固农村税费改革成果；三是推进农村综合改革促进城乡统筹发展。农村税费改革，结束了几千年以来，我国向农民种地征收国税的历史，减轻了农民负担，调动了农民种地的积极性；农村改革开始由农业内部触及到与农业农村农民相关的外部，开始冲破城乡二元体制机制，朝着城乡统筹的方向发展。

（二）制定上海城乡经济社会发展一体化规划

进入2000年之后，上海市人民政府先后制定了《上海市推进城乡一体化发展“十二五”规划》《上海市推进城乡一体化发展三年行动计划（2013年－2015年）》《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》，明确了推进上海城乡经济社会发展一体化的路线图和时间表。

（三）突出重点加大城乡统筹发展力度

上海在推进城乡经济社会发展一体化过程中，重点加快冲破城乡二元结构体制机制，实施城乡统筹发展。一是加快建立全面覆盖城乡的一体化规划体系。二是加快农村基础设施建设，推进城乡建设管理一体化。三是完善农村就业和社会保障体系，健全覆盖城乡的社会保障体系。四是优化城乡资源配置，促进城乡教育卫生等公共服务均衡发展。五是统筹城乡产业一体化布局，推进农村一、二、三产业融合发展。

（四）深化农村改革调动农民积极性

上海从本世纪初以来，重点在以下几个方面进行突破：推进上海国家现代农业示范区建设，发展高水平的都市现代农业；推进农村土地确权登记，维护农民承包权益；大力发展家庭农场，提高农业规模经营水平；推进农村集体产权制度改革，提高农民财产性收入；优化农村人居环境，推进农村现代化建设。

三、上海推进城乡一体化的主要成果

改革开放以来，上海通过推进城乡经济社会发展一体化，取得了一系列丰硕的成果。

（一）郊区经济跃上新台阶，城乡经济发展水平的差距进一步缩小

1984年，上海郊区农业完成农村土地家庭联产承包责任制，以农业为主导产业的上海郊区增加值仅为66亿元，到2016年已上升为17437亿元，增加了263倍；上海郊区经济的结构发生了很大变化，在1984年上海郊区增加值结构中（属地统计），第一产业比重为26.1%，第二产业比重为56.7%，第三产业比重为17.2%；到2016年，在上海郊区国内生产总值结构中，第一产业比重为0.6%，第二产业比重为38.1%，第三产业比重已上升为61.3%。

（二）农民收入稳步增长，农民收入结构发生重要变化

1984年，上海农民人均纯收入为785元，2016年上海农民年人均可支配收入为25520元，在32年中增长了31.5倍。

（三）推进农民市民化，失地农民“人的城镇化”取得重要进展

短短几年之内，就解决了上海郊区100多万失地农民的社会保障问题。

（四）社会保障迈向城乡一体，农民在社会保障中获得感增加

改革开放以来，特别是从本世纪初以来，上海农村开始建立覆盖城乡社会保障机制，社会保障水平逐步提高。2016年，上海农民人均可支配收入的结构发生了较大变化：其中工资性收入占74%，家庭经营性收入占5.4%，转移性收入占16.9%，财产性收入占3.7%。这几年，上海农民的转移性收入增长很快，2016年达到4325元，位居全国前例，这主要得益于上海加快推进了城乡一体化的社会保障制度建设。

（五）城乡统筹发展取得新进展

农村基础设施建设加速，农民生产生活生态环境有了极大改善。农村社会事业发展提速，城乡公共服务均等化取得突破性进展。推进城乡教育资源、城乡医疗卫生资源得到均衡配置。“十二五”期间，加快在郊区校舍资源配置，启动实施基本建设项目807个，其中85%的项目落户郊区；坚持对教育经费的“三个统筹”进一步缩小城乡教育经费差距；大力推进上海中心城区名校复旦附中、格致中学、市二中学、上海实验学校在郊区开办分校。推进城乡医疗卫生事业均衡发展，完成郊区三级医院的建设，并与中心城区33家三级医院实现医技共享、资源共享、行政共管，“十二五”期间培养1500个乡村社区医生，提升了农村基层医疗服务的水平。

四、上海推进城乡一体化的主要经验

（一）重视顶层设计，制定上海城乡经济社会发展一体化规划和政策

围绕上海城乡经济社会发展一体化问题，上海市委、市政府在动员全市力量深入调查研究的基础上，研究制定了一系列政策性文件：2015年1月30日，上海市委、市政府制定了《中共上海市委上海市人民政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》。此后，上海市人民政府制定了《关于本市加快城乡一体化发展的若干意见》《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》、《关于深入推进本市义务教育城乡一体化改革促进优质均衡发展的实施意见》等文件。上海市人民政府办公厅颁发了《上海市2015－2017年国家现代农业示范区建设三年行动计划》《关于支持本市纯农地区发展的实施意见》《关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见》《关于本市新型农村合作医疗市级统筹的实施意见》等文件。围绕市委、市政府的文件精神，市政府有关委办相继制定了《关于进一步加强本市郊区镇村规划编制工作的指导意见》《促进本市城乡义务教育一体化的实施意见》《关于适应本市城乡发展一体化进一步做好人力资源和社会保障》等几十个配套文件。这些政策性文件，从宏观到具体操作，从冲破城乡二元体制机制到创新驱动，资源配置到政策扶持都作了比较详实规定，为上海城乡发展一体化起到了极大的推动作用。

（二）突出重点，围绕人民群众最关心迫切需要解决的问题突破

上海在推进城乡经济社会发展一体化过程中，以体制机制改革为抓手，大力推进城乡统筹各项工作，全力打破城乡二元结构、提高农民收入、激发郊区发展活力，切实关注和解决农民最关心、最直接、最迫切的问题，优先解决农民的基本生活保障问题，使城乡居民在社会保障、社会事业、社会服务、社会福利等基本公共服务方面享有平等权利。上海郊区从1992年开始启动了农村养老保险试点，1996年出台了《上海市农村社会养老保险办法》，为建立农村社会养老保险制度奠定了基础。2003年和2006年分别实施了小城镇社会保险和新型合作医疗制度，2011年上海将“小城镇社会保险”和“外来从业人员综合保险”的从业人员统一纳入城镇职工保险范围。2014年实施《上海市城乡居民基本养老保险办法》，将城镇居民和农村社会保险合并实施。2016年，对城镇居民医疗保险和农村合作医疗两项制度进行整合，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。城乡居民的最低生活保障标准也从2004年的每月290元和165元，统一调整为2018年的每月1070元，实现了城乡居民最低生活统一标准。

（三）发挥资金保障作用，建立市、区（县）两级的投入机制

这几年来，上海大幅提高财政支农资金的投入力度，占全市财政支出比重从2006年的5.1%提高到2009年的7.3%；“三农”资金中用于改善民生的比重从2006年的27.5%提高到了2009年的32.5%。在每年的财政预算资金内，建设项目和财力不断向郊区倾斜，有力促进了郊区基础设施建设、教育、卫生、网络、文化等事业的发展。

（四）以城促乡，建立城乡结对综合帮扶机制

2013年以来，上海市委、市政府把农村经济薄弱地区和低收入农户的帮扶工作摆在更加突出的位置来抓。截至2016年底，通过“造血”项目建设的407个经济薄弱村，已获得近34亿元的资产，村均增加资产830万元。

（五）加强农村基层干部队伍建设，确保各项工作落实到基层

推进城乡经济社会发展一体化建设和乡村振兴的各项工作，最后要有农村基层来落实。农村基层干部队伍建设要主动适应城乡一体化发展的新要求，聚焦经济结构转型升级、都市现代农业发展、集体经济产权制度改革、社会管理方式转变等重点领域，通过培养、引进、交流等多种方式，在统筹推进人力资源配置、收入和福利激励政策、职业发展通道等方面，进一步向郊区农村倾斜，加快城乡人才要素有序流动。完善村级组织管理人才选拔任用制度，注重在本乡本土优秀人才中选拔村级组织带头人，同时还要重视选聘大学生村官等工作。

（六）加强党的领导，提高农村现代化管理服务水平

上海推进城乡经济社会发展一体化取得的成果，是以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，围绕上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的发展目标，以缩小城乡差距为主攻方向，认真落实中央关于新型城镇化、城乡发展一体化的要求，在市委、市政府的领导下，在全市各级组织的努力下，在人民群众的大力支持下取得的。

五、上海城乡一体化还存在的问题和不足

改革开放以来，上海城乡一体化发展取得重要进展，走在全国前列，但还存在一些问题。

（一）城乡经济社会发展不平衡的状况已经有了很大改善，但城乡均衡发展的问题还没有得到根本解决

城乡农村发展迟缓，面貌改变慢的状况没有还得到根本改变。农村人居环境、生态环境的治理任务还十分艰巨。城乡要素基本上是农村向城市流动，很少向农村流动，目前还无法做到双向流动。农村可利用的资源减少，城乡统一的建设用地市场、金融服务、农村产权保护交易制度、基本公共服务均等化水平亟待提高，城乡融合的体制机制改革需要尽快突破。

（二）统筹城乡发展已经取得了很大成就，但还存在不少短板

农村基础设施建设相对迟缓，农村社会事业还比较落后，农民看病难的问题还没有根本解决，城乡公共服务等差距还比较大。

（三）在“四化”建设（新型工业化、城镇化、农业现代化、信息化）中，农业现代化相对滞后

在第四次工业革命的推动下，近几年来上海的新型工业化、城镇化和信息化发展已经取得了长足的发展，新技术、新产业、新业态不断涌现，但农业的现代化水平则缺少有突破性的进展，与其他“三化”的差距相对在拉大。

（四）农民收入取得了稳步增长，但城乡居民收入差距过大的情况依然没有得到根本改善

2000年到2008年，上海城乡居民收入差距仍然在扩大，2000年上海城乡居民收入差距比例为2.1∶1，到2008年时已经达到2.4∶1；2009年以后，上海城乡居民收入差距开始逐步缩小，到2016年缩小到2.13∶1。与周边的浙江省相比，2010年时浙江城乡居民收入差距比上海大，但到了2015年，浙江省城乡居民收入差距之比已经缩小为2.07∶1，5年之内农民收入快速增长，城乡居民收入差距从大于上海变为小于上海。

六、上海推进城乡一体化的展望

（一）加快从城乡一体化迈向城乡融合发展

党的十七届三中全会提出了城乡经济社会发展一体化的方针，上海从上世纪80年代就开始进行城乡一体化的探索与实践，40多年来，已经取得了巨大成就，但是通过几十年的实践，人们发现对城乡一体化发展的理解各不相同：经济学、社会学、人类学、生态学、环境学都有不同理解。党的十九大提出了城乡融合发展的要求，把城乡一体化的要求提高到了一个新的高度和新的境界。上海要在推进城乡一体化发展取得已有成就的基础上，进一步深化对城乡融合发展的研究，在更高水平、更深层次、更宽领域内，全面推进城乡融合发展。

（二）建立健全城乡融合发展的体制机制

要建立健全有利于城乡联合发展的五大政策机制：一是要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。二是建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。三是建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。把公共基础设施建设重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快推动乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。四是建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制。围绕发展现代农业、培育新产业新业态，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。五是建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制。拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续增长，持续缩小城乡居民生活水平差距。

（三）重新认识发现乡村价值，实施乡村振兴战略

一是要统一思想。乡村振兴事关上海城市发展全局，是上海必须做好的一篇大文章。要重新认识和发现乡村的价值，上海的发展离不开乡村，正是有了乡村的滋养，城市才能生生不息、持续发展。未来乡村不仅是重要的居住空间，也是吸引创新创业群体的重要发展空间。二是农村要有农村的特色。城乡一体化不是城乡一样化，农村发展要遵循乡村自身规律，要保留保护村庄肌理、自然水系，要有粉墙黛瓦、小桥流水、枕水而居，体现江南特色。三是要把体现上海乡村文化特色的符号和元素提炼出来，形成村庄规划和农房设计的管控导则，有风貌更要有韵味，有入眼的景观，更要有走心的文化。四是要统筹协同，创新举措，赋予区和乡镇一定的自主权，要抓好重点领域改革，让农民有更多获得感。

（四）深化农村改革，激活农业农村内生动能

改革完善农村承包地制度，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护并进一步放活土地经营权；改革农村宅基地制度，加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋；建立集体经营性建设用地入市制度；鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，发挥财政资金四两拨千斤作用，撬动更多社会资金投入；建立工商资本入乡促进机制，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域；健全涉农技术创新市场导向机制和产学研用合作机制，建立科研人员到乡村兼职和离岗创业、技术入股、兼职兼薪机制，建立有利于涉农科研成果转化激励机制与利益分享机制。