“十四五”时期闵行区实施 “幸福乐园”工程的初步探讨

■ 郁达义

按照《闵行区乡村振兴战略规划（2018－2022年）》及《闵行区乡村振兴战略实施方案（2018－2022年）》的总体要求，闵行区实施乡村振兴战略，重点要贯彻落实本市关于推进“三园”工程、实施六大行动计划、落实三大保障机制的乡村振兴战略实施方案。“三园”工程是指以全面提升农村环境面貌为核心的“美丽家园”工程，以全面实现农业提质增效为核心的“绿色田园”工程，以全面促进农民持续增收为核心的“幸福乐园”工程。本调研报告就建设“幸福乐园”过程中的若干问题展开论述。

一、调研情况

闵行属于上海中心城区拓展区，近年来农业人口快速减少。至2018年，户籍乡村人口仅剩余1.82万人，集中在马桥镇、浦江镇和浦锦街道3个街镇。闵行区规划建设用地比例较高，预计2035年，建设用地规模将达到228平方公里，占行政区总面积的77.1%。

2010－2018年，闵行区农村居民人均可支配收入增速高于城镇居民，城乡居民收入比逐年缩小。2012－2018年，闵行区城乡居民人均最低生活保障金额差距日渐缩小。2014年起，农村居民人均低保发放金额首次超过城镇居民。2018年，城镇居民、农村居民人均低保发放金额分别达到11775元、12590元。

闵行区农业农村类型多样。至2018年末，闵行区共有街镇13个、行政村118个，行政村共有户籍人口20.90万人，其中农村户籍人口1.82万人，拥有农村常住人口38.98万人，实现农业总产值32854万元（含区农委）。闵行区现有村镇可以分为以下四种类型：

第一类，永久保留保护村。涉及街镇2个，行政村10个（其余行政村均为撤并村）。其中，马桥镇有保留保护村3个，分别为同心村、民主村、彭渡村。浦江镇大治河以南纳入上海自贸区新片区的行政村。

第二类，规划撤并上楼的行政村。在闵行区现有的118个行政村中（2018年末），共有规划保留保护村10个，撤并村108个。在108个撤并村中，仅有户籍人口而没有常住人口的村有13个（空壳村）。在其余95个拥有常住人口的行政村中，仍有农业和农业从业人员的行政村有42个，另外53个行政村已不再从事农业生产。

第三类，城市化地区的行政村。2018年，闵行区118个行政村拥有农村常住人口389789人，其中外来人口278332人，常住从业人员271566人，村集体共形成经济总收益316743万元。涉农街镇7个、行政村52个。拥有户籍农业人口的村镇，涉及街镇3个。截至2018年，共有农村户籍人口18200人。

第四类，上海自贸区新片区的行政村。浦江镇有保留保护村7个，分别为永丰村、光继村、汇中村、汇南村、汇东村、革新村、正义村，其中大治河以南的6个村纳入上海自贸区新片区的范围。

对四类行政村要采取不同的振兴方案和政策配套措施。其中第一类和第二类是“十四五”期间的重点，第三类是需要持之以恒不断创新突破的，第四类是需要做好近期建设与国家远期战略规划相结合。

二、问题与瓶颈

一是农村综合帮扶不够深化和精准

近年来，本区加大了生态环境保护，农业不断调整产业结构，生态效益提高，但经济效益明显降低。种植业围绕减肥减药、休养耕地，减少夏熟麦面积，扩大绿肥和冬季深耕面积，生态效益明显，但经济效益较低。对于远郊基层薄弱的农村地区来说，开展综合帮扶是尤为迫切的一项工作。农村基层反映，在搭建帮助经济薄弱村蓄水池功能的平台中遇到了一些问题，如村级兴趣不高、投资周期长、投资回报率低、风险较大、精准度不够等。

二是农村“造血机制”与产业发展不平衡

在落实乡村振兴中，推动产业兴旺应该是政府引导、社会资本与村集体经济自治。而目前我们的“造血机制”刚刚处于起步阶段，相关的联动机制还不够健全，有些资源都是政府主导的，社会力量参与不足。农村集体经济普遍面临土地资源不足、发展空间狭窄的瓶颈，但土地资源的再开发、提高容积率受规划控制，尤其是集建区外的农村集体经济二次改造，缺乏合法通道。

三是发展思想观念跟不上需要与专业人才相对匮乏

部分镇村干部对乡村振兴发展、农村集体经济发展壮大站位不高、思想不重视，对抓地方经济指标过于重视，对农村发展、农民保障等问题普遍忽视，主动花心思为农村集体经济发展想办法、谋出路更是少之又少。农民对村集体经济发展关心不多，想要收益分红却不想承担其他责任和义务。经济管理类人才匮乏，尤其是发展农村集体经济管理模式落后、村干部的经济管理水平不足等问题也不同程度存在。

四是农村文娱、养老设施、公共服务等不全

调研发现，郊区农民除了物质不够丰富，农村文娱、养老设施、公共服务等普遍不全。不少村民反映，当前文娱、养老设施、公共服务资源没有下沉到村，导致娱乐文化活动单调、层次低，而且养老、公共服务等问题没有得到解决，普遍存在各种公共服务设施建设不平衡、不充分的现象，公共服务类资源的需求对接不精准，与村民需求没有充分匹配和对接。

五是农村“三新”经济培育发展瓶颈多

近年来，闵行区的农村产业融合发展取得了一定的进展，但总体上尚处于初级发展阶段，农村各产业之间融合程度仍然较低。一是合作社与热门旅游景点之间缺少发展联动。如召稼楼古镇的历史文化资源和客流量并未很好地导入合作社生产运营中，其品牌价值和区位优势有待进一步开发和利用。二是合作社运营模式和农产品销售模式都较为单一，没有很好实现全产业链开发，农产品附加值不高。区域内的合作社大多是以农户家庭为单位，各自单独经营，以果蔬种植和采摘为主，农业经营效益不高，除去生产成本，基本上属微利，合作社运营模式和农产品销售模式都有待提升。三是产业发展基础薄弱。如浦锦街道丰收村发展文创、民宿产业的基础配套薄弱。宅基地原有水管老化、电表缺失、宅前屋后电线杆杂乱无章，安全隐患突出，基础电量不足，需要增容，宽带网络信号缺失。目前老百姓都倾向于动迁，对民宿发展不关注，多数处于观望状态，进而使民房收储遇到瓶颈。

三、对策与建议

结合《闵行区乡村振兴战略实施方案（2018－2022年）》提出的“幸福乐园”工程的主要内容，从促进农民持续增收、提升农民美好生活水平、提升乡村治理能力等方面提出相应的对策措施。

（一）优化模式、提升效益，加大政策支持力度

在用地规划方面，各街镇应充分理解好、运用好现有农村集体经济发展相关的政策，做好加法，积极统筹盘活存量土地资源。建议拓宽物业资金来源，集建区外的撤并村获得的土地减量化奖补资金有机会用于优质物业收购，支持农村集体经济“造血”机制建设。建议集体经济组织实施建设用地减量化腾挪出的土地指标可以部分优先用于农村集体经济发展，鼓励农村集体经济组织以联营、入股、租赁等方式与市场化主体进行合作开发。

在项目建设方面，对各街镇存量二次改造项目在土地、市场、消防、环保、工商等环节存在的问题，建议相关街镇对地区内所涉无证或用途调整变更项目进行梳理。由区牵头召集相关职能部门召开专题会议，研究实行各环节评估登记备案制度的可行性，明确意见后形成会议纪要，确定日常行政审批路径和监管模式。

在资金扶持方面，按照区委、区政府出台《关于落实乡村振兴战略促进都市现代绿色农业发展和农民长效增收的工作意见》，认真落实好贷款贴息、生态补偿、农民培训、鼓励就业等一系列支持农村集体经济发展和农民增收的政策措施，并认真听取街镇意见，为农村集体经济发展争取更多的政策支持。建议地方政府在条件允许情况下，对集体经济组织发展过程中上缴的各类地方获得税收通过先征后返的方式全额或部分支持镇级集体经济发展壮大。

在研究加快撤村与退出机制方面，坚持应撤就撤、先撤后处置的原则,加快完善撤村方案和具体行动。争取放宽“农民全部农转非、村民小组全部撤销、人均耕地少于0.2亩”的撤村条件，实行先撤后加快处置。以街镇为责任主体，相关部门积极配合，督促剩余农业户口人员办理农转非手续，做好社会保障接续工作，同时出台鼓励政策迁移空挂户口。积极稳妥地处置村级负债问题，深化集体经济产权制度改革，加快实施剩余土地带征计划。对已撤村建居、集体土地全部征收、旧村改造全面完成、社会保障和社会事务管理已与城市完全接轨的农村集体经济组织，探索集体经济组织退出机制。对于资产数额较小的集体经济组织，可通过清产核资、资产兑现，在以资金形式全部分配给全体股民后，予以解体。对于资产数额大的集体经济组织，探索试行向股份公司转型，并为原股民退出建立交易机制。

（二）探索新模式、发挥原优势，开拓集体经济来源新渠道

试点扩大村级集体经济组织的自主发展权，要依托集体建设用地积极持有物业、投资物业，通过物业经营扩大资产收益。政府可以通过示范村建设注入资产，并可探索划归集体经济组织的方式方法，以此来增加集体经济组织的资产拥有。支持村集体投资家庭农场及创办农业休闲旅游业公司，对其收益实行税收减免。支持集体建设用地或用地指标通过入股方式发展农贸市场、科技创业园、城镇综合体等新业态、新载体。一是由村集体统筹承包地流转，统筹承包地转包收益分配。即转包给家庭农场（专业农户）和专业农业公司的租金收益，部分用于承包户股权分红，部分留于村集体。二是按一定的比例划出地块用于建设农业休闲旅游业设施。这部分设施用地应视作农业用地，并允许村集体租赁经营，获得租金收益。三是区、镇政府对承包地的转包提供一定补贴，以增加集体收益。如吴泾镇依托特色小镇建设，通过环境整治及减量化生态复垦，将放鹤路北侧208亩拆违地块建设成为集农业科技、家庭园艺和休闲观光于一体的特色农业复合项目——放鹤谷景观生态园，并引入“线上+线下”的园艺新商业模式，打造“上海国际家庭园艺生产展示基地”。浦锦街道以丰收村为试点，将村民空置房屋租赁给专业团队，通过提前安置就业、房屋免费改建、老人安置补贴等手段完成收储，帮助村民实现“不动迁也能改善生活”的“丰收梦”。分批实施闲置存量物业的改造升级，以出租方式，引入启客集团、归园居文化发展公司等社会资本，打造“文化艺术集”和“海派艺术长廊”。

（三）统筹兼顾、激发活力，农村集体经济转型发展

农村集体经济发展壮大是乡村振兴的重要基础，各级政府应该进一步提高思想认识，把握好方向和思路。一是各级政府应将农村集体经济发展纳入地区经济发展大局通盘考虑，以城镇化带动农村发展，发展中兼顾农民利益，让农民能够共享发展成果。二是增收平台应以镇为主体搭建，实现市场化运作，并与农民红利分配脱钩。农民长效增收平台的经营、开发和管理，都要遵循市场规律，以市场化方式进行，不能突破政府的财政负担底线，用持续的财政托底来代替自身发展。三是发展工作应聚焦纯农地区及经济薄弱地区，做好各项补贴政策叠加，探索适合自身的发展类型，补齐发展中的短板。四是对早期征地农民，已按相关政策享受征地补偿，应从农民群体中剥离，除享受镇、村产权制度改革量化收益外，不建议再额外搭建平台进行扶持。可以通过提高社保水平、加强就业培训、实行困难救助等方式帮助其融入城市生活。五是应积极引导农村集体经济成员在享受收益权利的同时履行相应义务，如物业费收缴、垃圾分类等，提高参与社会治理的积极性与主动性。六是围绕乡村产业融合发展，重点引导和支持青年村民走创新创业致富之路。要采取积极措施，既要留住青年人，还要吸引流动出去的青年人回流乡村。

（四）促进多样化人口融合发展，建立城郊型乡村善治模式

针对闵行乡村人口结构复杂、流动性大的特点，以包容、融合为导向，探索建立城郊型的乡村善治模式。深化村民自治实践，健全农村公共法律服务体系，充分发挥村规民约作用。大力倡导乡贤文化，充分发挥乡村精英在社会治理、公共服务中的作用。吸收外来常住人口参与乡村治理，建立健全信息沟通机制和村务活动参与机制。

（五）推进健康乡村建设，建立高质量卫生养老教育文化体系

提升农村养老服务能力，形成镇有“院”、片有“所”、村有“点”的设施网络，建议每个镇至少有1个与辖区养老服务需求相适应的保基本养老院；在镇域范围形成若干个片，每个片区设有1个托老场所；在村里，大力发展互助式养老服务，推广示范睦邻点建设，建设“农村版”长者照护之家。在文娱方面，建议加大农民喜闻乐见的文化配送力度，推进农村标准化综合文化活动室建设，为农民举办参与文艺演出、体育健身、民俗集庆等活动提供场所和平台。深入挖掘乡村特色文化符号，打造一批特色鲜明的乡村传统文化精品。