乡规民约的制度障碍和改良路径

邱雅欣

作为基层社会治理的重要方式，乡规民约体现着乡村社会的共同意志，并规范村民的行为，因而被视作“软法”的一种形式。由于存在历史基础和感情基础，乡规民约不能被法律法规所完全取代。在基层治理运行实践中，基层自治组织行政化倾向较强，以至于村民的参与度不高，乡规民约也有存在侵害村民个人合法权益现象。基于此，正确发挥乡规民约的效力可使乡规民约作为法律法规的补充，促成乡规民约和法律法规的“软硬结合”，达到优化基层社会治理的目的。

一、问题的提出

在法治社会建设过程中，为完善社会主义法治体系，各类法律法规的种类繁复、更迭频繁。从本质上来看，法律法规主要是以权利义务为内容，以国家强制力为后盾，遵守严格程序规范制定的“硬法”。与此相反，社会中存在着不以国家强制力保障实施，同样体现着共同意志，靠自愿服从和自律进行规范，比起强制更偏向于指导和协商的“软法”。在立法层面，乡规民约不属于立法规制之下，不能称其为法规范，但有着包括公信力、确定力和规范力等在内的效力，因而是“软法”的一种。随着互联网时代的迅猛发展，信息传播速度的快速提升，各地出现了许多关于乡规民约的报导，其中有的乡规民约突破程序正义和实质正义底线，也有具体实施中存在盲目附庸、脱离实际，不能切实保障村民正当合理利益的情况。因此，乡规民约运行过程中的种种乱象饱受社会诟病。在乱象面前，有质疑乡规民约存在必要性的情形;也有对如何引导其成为良善之法，而不是社会治理之“碍”的探索。有鉴于此，在法治社会中正确发挥乡规民约的作用需要实现利益平衡和发扬法治精神。

二、乡规民约存在的必要性

（一）历史基础和情感基础

第一，社会传统对乡规民约的认同。费孝通先生认为，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”。这一评价来源于安土重迁和不易流动的社会传统。乡土社会的结构是由一条条社会关系搭建而成的关系网络，是由己及人向外扩散的、無数波纹交错构成的“差序格局”。一个在人和空间上缺乏流动性的社会，不断加深小范围内的人际间联系需要通过长期的交往，而维持长期的、高频率的人际交往需要成本。能有效降低互动成本，促进人际交往的，则是规则。因此，以降低成本作为驱动力，以群体内部成员而非“外乡人”为对象，成文的法律法规和不成文的民规民俗都应运而生。

第二，社会结构和社会治理对乡规民约的需求。封建朝代的社会结构和社会治理，有学者将其概括为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。自上而下层层分权，到县为止的官员是皇权的代表。乡及以下的亭、里等级别的单位，实行职役制，不再有指派赋权的村官，而是由作为精英阶层、富有社会威望的乡绅阶级实行自治，一定程度上稀释了皇权，让社会治理更贴合实际。在调解社会纠纷领域，乡土社会有着“无讼”的传统。比起争讼折狱，更注重以“礼”为中心，以道德为内核的传统规则的教化。行事以“礼”为规范，内化于心而外外于行，违反了礼，也就是触犯了律。隶属于同一群体的乡民村民，接受的是为自己的群体量身打造的规则，“十里不同风”，不同的群落各行其是。

第三，乡规民约在历史经验的合理性。自近代以来，中国的社会结构和经济制度不断变化，自给自足式的小农经济解体，乡村社会由固态转向流动，“差序格局”不断受到冲击，熟人社会式的以“礼”而治不再万能，契约的形式越来越被人所接受，道德和法律的界限逐渐变得明晰。改革开放后，家庭联产承包责任制使农民的自主空间得到了空前的释放，旧式乡绅掌握话语权形式的自治被民主集中制下的基层自治性规范所取代。

（二）法律的局限性

第一，法律存在滞后性。立法的目的是纲领性的，保障法律的生命力和权威性需要具体的措施进行施行。法律条文相对其调整对象显得过于简洁，而乡是最基层单位，是各项措施落实时最具体的一站，覆盖范围最广，特殊情况最多。法律难以在激烈的变革面前及时地立、改、废;针对概括性的条文各级行政机关制定的具体办法，也恐有脱离操作实际、一厢情愿之虞;再次，即使是最繁琐的法律，在新事物层出不穷和旧事物不断衰亡的当今社会，也总有难以面面俱到的地方;最后，以法律的强制力对私人生活的方方面面加以规制，将包容与多元化的中国社会归纳成有拘束力的一元，有越俎代庖的风险。

第二，法律存在模糊性和有限性。法律具有的语义上的模糊性和有限性，使其不能独担社会治理的大任，在法律之手难以触及的地方，仍然需要某种规则为主体的行为选择，提供合理的可确定预期。它不属于国家的立法范畴、缺乏强制力、具备公共意志以及规范性和秩序性。在广大农村，乡规民约作为村民的自治性规范，能够有效地改善“硬法”的不足，弥补“硬法”的缺漏，填充“硬法”的实施细节。

三、乡规民约实施中的主要障碍

在运用乡规民约进行基层社会治理的过程中，有两大问题非常突出，基层群众参与程度低的问题和乡规民约与现行法律法规冲突以致损害公民权益的问题。

（一）基层群众参与程度低

民主监督权利及行使方式往往只存在于纸面，过于纲领性而少见实际操作。这样一来，村中干部进行管理时缺乏监督和法律的约束，极有可能成为类似封建社会中一家独大的乡绅式统治。此外，农村组织化水平低，倾向附属于行政机关的状况也屡见不鲜。上级党政机关分派工作任务给行政村，行政村下往往存在多个自然村，管理面积较大，村干部数量较少，任务相对繁重，且自然村之间又常常存在利益纠葛，使得自治性管理效果不佳，进一步影响到基层群众的参与热情。

（二）与现行法律法规冲突

作为硬法的有效补充，其间参与自治管理所制定出的乡规民约中也隐藏着诸多问题。以便于管理和移风易俗为由，乡规民约对法律法规的规避和排斥。名为“新乡规民约”，却带有独断专行色彩甚至凌驾于法律之上，与现代法治精神相违背。例如，山西某村庄村委会以便于管理为由，要求本村女子外嫁必须迁走户口，如不迁走，不能享受任何待遇和财产分配。云南省某村小组村民置办酒席，村委会以巧立名目、借机敛财为由，进行通报批评，并处罚取消该组全体低保。户籍管理和禁止大操大办的新风俗本是善举，但自行设置处罚措施，甚至进行“株连”，于法无据。

然而，如果彻底以法律法规取代乡规民约，无疑是因噎废食。“无情”的强制力的干预可能难以被传统观念下的群众所接受，部分社会关系也难以被法律调整，失去原本规则所培养的心理预期，最终造成失序。在乡规民约的存在有其必要的情况下，需要做的就是对其制定和施行进行改良。

四、改进乡规民约的法律路径

（一）制定乡规民约应当维护公共利益和个人利益

第一，乡规民约所维护的利益应当是个人利益和公共利益的结合。而个人利益和公共利益并不必然对立。人们在面对未来的不确定性时，基于趋避风险的考虑，为了让自己即使落入最差的境地也尚处差强人意的地步，就有必要设想自己作为“他人”的情况，面对“他人”需要面对的处境，因而人的选择虽然仍是自利的，但自利和他利、个人与社会的利益追求变得难以区分。在乡村治理中，要做到让人脱离个人眼前狭隘的利益考虑，暂时放弃当事人各自的立场，站在包含所有当事人的角度的层次评估利益，必须通过民主选举选出真正能体察和代表村民切身情况的利益代表。村委会以行政村为对象，在基层管理时难免存在对不同的自然村之间的利益协调和取舍，但仍可能存在难以消弭的差异和矛盾，尚不能成称之为真正的利益代表。另外，对冲突的妥协也进一步打击了参与基层自治性管理的热情。

第二，村民是自身情况最切实的体会者和对自身利益最天然的保卫者，应当掌握对自己利益处分的话语权。科斯定理认为，零交易成本下资源的利用总是有效率的，但现实中并不存在零交易成本的世界。因而在此基础上，制度，尤其是良好而理性的制度，变得至关重要。只有在村民做自己的主人的制度下，才能平等地出于对自身利益的维护进行协商。村委会可以协助各自然村组建自己的村民理事会，使自治重心下移，“自己的事情自己决定”。过往的重大事项直接决策隔绝了村民的参与感，也容易产生冲突，下移的自治重心能让更多的村民参与和表达自身诉求。村民理事会应当汇聚村中各方利益代表，协商议事，发挥村级一事一议民主决策机制的作用，吸取行政村对村小组资产管理不到位的教训，利用好各项对村的支持补助资金，开展公益事业、经济发展等活动，以一系列保障利益的举措，激发村民的自治热情。

（二）制定乡规民约应当借鉴民间法的合理规则

第一，将法治精神与自治习惯相结合。农村仍处于传统秩序和法律秩序并存的社会转型期，在偏远地区还存在大量萧规曹随，沿袭使用民间法的迹象。无讼式的传统观念，使得道德規范风俗习惯等比具有强制力的法律更常见于村民的生产生活中，具有更容易被村民所接受。这与长期以来文化传统观念密不可分，不能断定为村民对国家法律的不信任和法治精神的缺失。这应当从包括乡规民约在内的软法角度，因势利导，以协商、调解、自治的方面，引导村民将法治精神与自治习惯相结合，使旧传统适应新时代，从而焕发新生机。

第二，将乡规民约改造为国家法，或者实行国家法与乡规民约的共治，实现法律法规与乡规民约这一软法的良性互动。部分乡规民约在实践中大量存在和被人们所遵守，在运用成熟和取得广泛的社会认同后，可以被认可和吸收，成为国家法的组成部分，实现国家法与乡规民约的共治。但现代的法治和自治的结合前提是在不超过法律的基本原则和最终目的，用乡规民约调整尚不能用法律调整的社会关系，符合法治精神的同时不得减损村民合法合理权益。村委会应当恢复自治职能，出台相应的自身义务清单和对政府的协助性清单，划分行政和自治界限。对于制定的乡规民约，可以配备专业的法律人士作为相关法律顾问，以保证乡规民约的科学性和合宪性。

（三）发挥党的领导核心作用

全面加强党的领导要贯彻在方方面面中，乡村治理也不例外。而在乡村治理和乡村振兴之路上，村级党组织存在虚有其表的现象，涣散的组织难以正确高效地发挥其功能，良莠不齐的村委会干部群体也必然无法承担其职能。因此，必须让党的集中统一领导这一特征通过乡规民约，在乡村治理中有所体现。

第一，必须彰显党在乡村治理中的核心领导地位。党组织统领农村的其他社会组织，既包括当地政府，也应当包括当地的村民自治组织。自然村中也应设立党支部，使党的领导作用发挥在基层，承担起乡村治理的主体责任。使党的领导能够涵盖多个方面，促使多方社会力量协同管理，在有法律和村规民约等规范的保障下得到公众的支持和信赖。

第二，必须践行党所倡导的社会主义核心价值观。乡村的治理倡导法治、德治、自治三者相结合的思路，将党的价值取向融入乡规民约中，切合乡村以德服人的感情基础，尊重了当地的民风民俗，因地制宜发挥教化作用，在不易使用法律之地，通过非强制力规制种种陋习。

第三，充分发挥党员干部的作用。有着严格自我约束能力的党员可以充分发挥本身的模范带头作用，以廉洁奉公，守法为民的形象带头践行乡规民约。因而在基层，党员的力量也不可小视。发展有政治觉悟和有能力的村民入党，加大党员在村委会、村民代表中所占的比例，既能提高成员的整体素质，还能促进村民的参与热情。党员出身群众因而天然地贴近群众，可以充分了解村民的实际情况，带头解决村民的困难状态，引导村民共同投入到乡村自治中来。

乡绅自治和单靠法律法规的一元式治理，都无法有效达成解放和增强社会活力这一农村基层治理的目标。但乡规民约这一软法的存在，可以作为法律法规进行社会治理的补充和细化。在党的领导下，以村委会和村中各类村民组织为载体，实现法治和自治的结合。传统农村治理以道德为标准，以教化为手段，这在当今的社会治理中仍然存在着可借鉴之处。在法律不“方便”加以调整之处，让村民自行建立规范，在公共领域形成自己的道德共识，树立良好的社会风气，以舆论和内心的约束等无形力量进行自我管理，既符合了农村遵循传统的心理朝向，也展现了乡规民约的软法力量。当然，乡规民约的制定必须符合法律法规的内在精神要求和外部规范范围，不得减损村民的合法权利。体现村民意志的乡规民约将激发村民的参与性，而村民的积极参与也能进一步促成自身意志的表达，实现良性循环。

作  者：中共重庆市委党校法学硕士

责任编辑：刘小侨