德国数字治理镜鉴下的中国国家治理现代化

王少泉

当前，数字时代已经全面来临，从国内外学界的相关研究来看，国内外诸多学者在数字治理这一领域取得了很多有价值的研究成果。具体到德国数字治理这一领域来看，国内尚未查到标题直接包含“德国数字治理”这一关键词的学术论文，现有研究成果多以“德国电子政务”为题，中国知网查到的文献中，标题直接包含这一关键词的学术论文为7篇。这些研究成果大多在介绍德国电子政务建设情况的基础上阐述了经验及启示，并没有基于2018年德国组阁协议（基民盟、基社盟和社会民主党）分析德国数字治理面临的阻滞、成因及前景。德国是当今世界经济最发达的国家之一，其数字治理水平曾处于世界领先地位，但近年德国在推进数字治理进程之时遇到诸多阻滞，致使其数字治理水平开始落后于一些国家。[1]鉴于理论及现实层面的双重维度，有必要对德国数字治理的现状、问题、前景等展开分析，以期对我国十九届四中全会提出的“国家治理现代化”有所启发。

一、德国数字治理的历程、特征及现状

（一）德国数字治理历程和特征

1.德国数字治理的历程。数字治理1.0时代来临之时，德国政府制定“联邦在线2005”计划（2000年9月），[2]该计划于2005年底完成并取得明显成效，2006年，默克尔政府在提出“高科技战略”，德国内政部CIO办公室制定“电子政府2.0”（E-Government 2.0）计划。[3]2010年12月，德国联邦政府（经济和技术部）制定“德国数字2015”（Digital Germany 2015）战略。其后，德国政府在2012年、2014年和2016年连续制定新的数字治理战略，有效助推了德国数字治理进程。

2.德国数字治理的特征。渐进性：德国政府采用渐进性举措不断推进数字治理进程，某些内容多次出现于战略、规划或协议之中。阶段性，即德国的数字治理进程主要包含四个阶段：数字治理主体在网上发布信息阶段、数字治理主体与数字治理客体单向沟通阶段、数字治理主体与数字治理客体双向沟通阶段、数字治理主体在数字治理平台上处理事务阶段。现实性：德国数字治理进程的每一次推进，均与数字治理主客体的助推直接相关。发展性：德国基于现实情况的发展定期更新数字治理规划（或协议），在新规划之中部分地呈现适应新诉求的数字治理举措。

（二）德国数字治理现状

德国目前正处于默克尔政府2016年提出的《数字化战略2025》之中，而且2018年2月公布的新一届德国政府组阁协议中涉及数字治理的板块再次较多地呈现了《数字化战略2025》的内容。德国数字治理的现状主要表现于：目前，德国的互联网普及率为81%，宽带覆盖率为80%，这两个数值低于欧美一些国家;德国的数字化程度在欧洲排名中等偏上，与德国是欧盟第一经济大国明显不符;德国实际平均网速为15.3M，这一网速在全球各国中排名第25;近年，德国的数字经济指数呈现出稳步上升态势，德國的D21数字指数（D21 Digital Index）则呈现出上下波动状态。

二、德国数字治理面临的阻滞及成因

（一）德国数字治理面临的阻滞

1.数字治理客体对数字治理规划（或议程、协议）中的承诺缺乏足够信任。默克尔政府在上一任期中做出约30项借助数字治理推进创业的承诺，但到上一任期结束之时，这些承诺仅有三分之一得以实现，其余三分之二（尚未实现的）承诺中，部分再次出现于2018年2月的组阁协议之中，某些承诺则彻底消失。另一方面，默克尔政府在上一任期中（具体时间是2014年）提出的“2018年实现高速网络覆盖全德国”的目标并未实现。政治承诺最终未能全面实现导致数字治理客体数字治理规划（或议程、协议）中的承诺缺乏民众的足够信任。

2.德国政府的数字治理举措存在表述不清楚甚至自相矛盾之处，削减数字治理客体对这些举措的支持度。[4]2018年2月的组阁协议之中，组阁各方提出将致力于千兆网速的网络全面覆盖整个德国。这一目标的实现有赖于另一个目标的实现，即用玻璃光纤完全替代铜线。但是组阁各方在玻璃光纤的建设方面仅仅要求“尽可能入户”。一旦玻璃光纤未能全面覆盖德国，“千兆网速网络全面覆盖整个德国”这一目标绝无可能实现。数字治理一些客体发现组阁协议中存在这种“纰漏”，也就不会完全相信、全力支持政府实现“千兆网速网络全面覆盖整个德国”这一目标。

3.数字治理的一些参与者消极应对甚至抵制一些数字治理举措的实施。如2018年2月推出的组阁协议提出的任务中，“消除信号盲区”这一任务交由运营商完成，但这一任务的完成需要投入大量人力、物力和财力，这些投入能够带来的收益却极低，这与运营商期望的“低投入、高产出”完全相悖。因此，运营商消极应对甚至抵制这一举措。其次，新一届德国政府试图通过拍卖5G频率获得资金以支持宽带建设，运营商必然担心拍卖会导致5G频率价格虚高，在拍卖中成功的运营商极有可能因为将大量资金用于购买5G频率而不愿意或难以将其他资金用于宽带建设。

（二）德国数字治理面临阻滞的成因

1.数字治理进程的推进由多个部门负责且这些部门之间的协同性较低。德国政府推进数字治理进程最重要的目标是助推经济发展，因此联邦政府的经济部是数字治理进程最重要的推进者。但是不同次级领域的工作分属于多个部门管理，这些部门之外并不存在统一管理数字治理事务的“数字化局”或“数字化部”。这些部门出台数字治理政策或执行联邦政府制定的数字治理宏观政策之时各具特色，因而在一些交叉领域会出现不同部门的政策冲突，德国政府数字治理规划中的承诺实现也会遇到障碍。

2.行政改革进程与法制化步伐慢于数字治理的推进速度。行政改革方面，德国尚未像我国一样全面推进行政审批改革，“一站式服务”尚停留于德国政府制定的数字治理规划之中。法制化方面，德国政府推进数字治理进程之时一直注意相关法规的出台或修改，但从宏观上来看德国的法制化进程依然慢于数字治理的推进速度，导致法律层面上灰色甚至空白地带的出现，数字治理主体推进数字治理进程或数字治理客体参与数字治理之时所面临的风险及不确定性随之增多，德国政府兑现数字治理承诺的难度随之升高，运营商通过参与数字治理过程获益的确定性也就相应降低。

3.政府的理念陈旧、数字治理手段落后。德国政府曾经借助立法规定“如果无线网使用者出现侵权行为，那么无线网提供者必须对这一情况负责”，这一规定出台后德国国内敢于提供无线网的组织或个人极少，数字治理进程受到明显阻滞。德国政府并未从多渠道寻获推进数字治理进程的资金，而是试图让运营商独力承担宽带建设任务。但是偏远地区的宽带建设通常投入大于收益，这一任务具有准公共服务性质。这种滞后的数字治理手段是诸多运营商消极应对甚至抵制德国政府数字治理某些政策的重要原因。

三、德国数字治理的前景

（一）德国新一届政府的创新数字治理

2018年2月7日，基民盟、基社盟和社会民主党经过连续谈判，终于公布组阁协议，这份组阁协议共179页，数字治理占据其中一节（12页），所占比重大于绝大部分其他议题，这一节包含诸多内容，如：数字治理的法规、数字政府、电子竞技、数字商务和数字化监管，等等。其创新之处主要存在于：

1.数字治理基础设施的强化。大力发展已经有良好基础的5G移动通信，借助一个手机程序发现并消除信号盲区;通过拍卖5G频率获得资金，筹集100～120亿欧元用于宽带建设，用玻璃光纤大规模替代铜线，使千兆网速的网络实现全面覆盖;计划到2025年之时实现人人依法享有“快速互联网接入”这一基本权利（类似于享有获得水、电、天然气等的基本权利）。

2.基于数字化推进创业。德国政府试图借助数字化强化创业文化，并为初创企业提供良好的发展环境：利用数字化对创业手续进行简化、降低初创企业的行政管理成本;在欧洲内部构建数字市场，强化国家之间、地区之间的协同;制定专业人才引进法，为数字化和创业奠定良好人才基础;设置“创业假”，提升各类人才创业的积极性。

3.在全国所有中小学中构建“数字协议”。创办德国国家教育平台，在这一数字治理平台中公开教育资源，为各级教育机构的发展创造条件。除此之外，为了改善德国4万余所中小学的数字化设施，在2018～2022年这5年间，德国政府将投入50亿欧元用于培训教师熟练地运用数字媒体和数字设备;在每个学校配备数字终端设备，更新网络接入设备，提升教学场所无线网络的覆盖面和网速。

（二）德国数字治理前景的影响因素

1.政府在理念领域能否布新除旧。数字治理进程的推进需要政府的支持、主导，且必须由公职人员具体实施数字治理举措，因此政府是否具备新理念对德国的数字治理前景具有重要影响。

2.政府是否熟知推进数字治理进程的现状、问题及挑战。数字治理进程的推进有赖于正确政策的制定及实施，正确政策的制定则有赖于政府熟知推进数字治理进程的现状、问题及挑战等，因此这一因素对德国数字治理前景具有不可忽视的影响。

3.政府制定推进数字治理进程的举措之时是否可以一以贯之且形成合力。如若政府推进数字治理进程朝令夕改或诸多政策相互矛盾，必然对数字治理进程形成阻滞，因此政府制定推进数字治理进程的举措之时是否坚持到底、形成合力对德国数字治理前景具有重要影响。

4.政府部门推进数字治理进程之时能否协同运作。数字治理进程的推进涉及多个政府部门，并非某一政府部门能够单独实现，因此政府部门推进数字治理进程之时能否协同运作也是德国数字治理前景的重要影响因素。

5.相关法律法规的完善速度能否跟上数字治理的进程。数字治理进程的推进必须依靠相关法律法规提供法制保障，因此相关法律法规的完善速度能否跟上数字治理的步伐对德国数字治理前景具有明显影响。

6.政府之外的数字治理主体及数字治理客体是否足够信任政府的承诺并支持政府推进数字治理进程的举措。数字治理需要多种主体共同参与，也需要数字治理客体的支持和反馈，因此政府的承诺能否获得政府之外的数字治理主体及数字治理客体的信任十分重要，这些主体和客体是否支持政府推进数字治理进程的举措也非常关键，这两者是影响德国数字治理前景的重要因素。

（三）德國数字治理的前景

德国不断推进数字治理能够顺应世界发展态势，应对信息技术迅速发展产生的现实需求，进一步提升政府治理能力，完善数字公共服务供给能力，协调数字治理主体之间的关系。近年，大数据、云计算和社会网络等在世界主要国家广泛应用，这标志着这些国家已经进入数字治理2.0时代。在这一宏观背景下，德国的数字治理进程将继续加快，但必须注意到德国推进数字治理进程面临一些困难如：已经完全适应前数字时代治理状态的公务员极有可能对变革持反对或消极态度;推进数字治理进程之时诸多参与主体之间的协同效能较低。从宏观上来看，德国数字治理进程的推力远大于困难生成的阻力，因此这一进程必然能够得到持续推进，但短时间内较难赶超英美等国家。这两者的共同作用生成了德国数字治理的中观前景：私营部门和公民日益成为数字治理进程的重要参与者，数字治理结构不断优化;数字治理参与主体之间、政府部门之间的协同性持续强化;数字治理效能随着治理结构的优化而不断提升。

四、德国数字治理对我国国家治理现代化的启示

（一）强化对数字治理的宣传力度和多方协同，营造良好氛围

加大社会化宣传，充分利用电视、广播、网络等新闻媒体刊播广告，在门户网站、微信、新媒体等媒介上，实时更新关于数字治理的相关新闻，逐渐铺开和推广数字治理的新方式，提高数字治理的知名度。加强资源整合，鼓励治理过程中得到优化的数字治理平台立足自身服务功能、开发特色项目，通过数字治理平台定期发布“项目菜单”，为数字治理客体参与治理过程提供选择。进一步厘清数字治理各主体的权力、责任和负面清单，优化行政服务流程和管理体系，落实行政权力运行流程图、监督考核制度，实现审批服务统一标准化、各部门政务协同化，推进线上与线下服务相结合的政务服务模式，有效强化网上办事大厅服务的广度、深度和质量，优化政务服务大平台。

充分发挥云计算、互联网技术和移动互联网技术等先进技术手段，打破信息孤岛，实现跨部门、跨地区、跨层级的信息汇聚，在数据和资源等领域实现集中共享。强化网络与服务应用系统的耦合，推进线上服务与实体政务服务大厅服务的融合，进一步推动互联网应用的均衡发展，不断拓展完善互联网信息服务体系，激发数字治理客体参与数字治理的主动性。

（二）提升数字治理队伍能力，助推国家治理现代化发展进程

具体举措如：生成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和科学有效的制度环境，激发数字治理队伍干事创业的激情;通过数字治理平台定期推送学习课程、典型案例、外出学习考察机会等，提高数字治理队伍的专业水平，使这一队伍增强对数字治理意义、目的等的认识，提高队伍推进数字治理进程、提升数字治理效能的能力。争取数字治理各主体及各客体的支持，为数字治理过程中出现的新增部门或机构提供应有编制，为数字治理队伍稳定性的提高提供保障。尤为重要的是：有必要成立统一管理数字治理事务的“数字化局”或“数字化部”，将数字治理队伍的大部分人员纳入同一个部门进行管理、培训，以切实提升数字治理队伍的能力。

（三）完善规章制度，提高国家治理现代化的规范性及安全性

具体举措如：规范数字治理的各项举措，建立健全的岗位职责，做到分工明确、责任到人;完善考核奖惩制度，由上级组织负责对数字治理情况展开监督和考核，对有效推进数字治理进程的组织和个人给予表彰和奖励，并对工作不负责、敷衍塞责的组织和个人给予通报批评;完善数字治理的评估制度，督导问责、严格奖惩，将数字治理的内容列入年度目标考核任務;进一步改革不符合数字治理理念的各种规定，积极开展电子证照、签章、公文等新技术在数字治理过程中的应用试点，确定这些新技术事物的法律地位;强化对信息数据流动和利用的监管进行立法，保障信息安全，提高对国家、商业、个人隐私和知识产权的保护力度;高度重视政府网站、审批业务系统、公共服务平台等与群众信息安全密切相关的网络系统，加强网络安全监管，特别是部门之间数据信息的采集、更新、共享以及群众信息安全保障，保证网络系统的安全、有效、可靠运行;加强技术保障和监测预警，积极构建网站安全技术防护体系，及时防范和应对意外事故和恶意攻击行为，为数字治理进程的有序推进提供良好安全保障。

（四）加强数据整合能力、数据管理和应用水平，实现多元参与

这些领域的举措如：构建统一的、实时动态更新的政务信息资源库，实现法人库、自然人库、信用库、电子证照库等数据库中各类数据的共享;完善数字治理平台以提升数据共享互动水平，全面部署并改造政务网络服务环境，修改完善数字治理平台及系统的功能，利用内网数据库和政务云数据库，全面打通部门信息壁垒，为数据对接提供平台支撑;建设和完善全息化虚拟大厅，进行服务区域、服务窗口、设备等对象的区域或点位的场景化分布展示，并与数据展示界面相关联，全方位的展示“数字政府”改革的信息数据。

在做重大决策前，数字治理主体必须深入基层开展调查研究，并通过听证会、服务电话、网站留言、意见箱等方式让群众和企业充分发表意见和建议，确保各项决策是公民意愿的体现;保障数字治理客体的监督、知情、投诉以及咨询等权益，依照法规办事、并落实到位;对各级政府部门数字治理的信息展开跟踪分析、协同督办、绩效统计、公开监察和评价共享等，实现信息的综合管理;对数字治理过程中政府办事、政民互动、重大决策、部门履责、社会评议和第三方评价等展开全方位、全流程、网络化的综合效能监察，真正实现数字治理过程中多元主体的全过程参与。

基金项目：2019年度国家社科基金后期资助项目“数字政府治理研究”成果;2019年度全国地方党校（行政学院）重点调研课题（项目编号：2019dfdxkt057）;福建省中国特色社会主义理论体系研究中心2019年度项目（项目编号：FJ2019ZTB013）。

参考文献：

[1]新一届德国政府的数字化雄心和遭遇的难题[EB/OL].（2018-07-12）[2019-11-2].http：//www.echinagov.com/news/206678.htm.

[2]张瑞昕.电子政府与电子政务[M].北京：中国人民大学出版社，2016：271.

[3]金江军.电子政务理论与方法[M].北京：中国人民大学出版社，2017：28.

[4]Dunleavy， Patrick， and H. Z. Margetts. “The Second Wave of Digital Era Governance.” Social Science Electronic Publishing ）2010），p.16-17.

作  者：中共福建省委党校、福建行政学院公共管理教研部，副教授

责任编辑：刘小侨