我国城际铁路建设的融资模式探讨

李建光 刘 庆 殷 勇

(1. 中铁三局集团有限公司， 030001， 太原； 2.西南交通大学交通与物流学院， 610031， 成都；3. 综合交通运输智能化国家地方联合工程实验室， 610031， 成都//第一作者,教授级高级工程师)

城际铁路具有高效、快捷、舒适、大运量等特点，在加强区域内城市间有机联系和促进区域经济一体化的实现中扮演着越来越重要的角色。然而,城际铁路建设项目投资金额大、建设周期长、技术要求高，且具有明显的区域依赖性，依靠传统的融资模式进行大规模城际铁路建设难以为继。因此，积极拓宽城际铁路建设融资渠道，提高对社会资本的吸引强度，成为促进铁路可持续健康发展和城际交通网络加速形成的关键。

1 传统铁路建设的融资模式

我国传统的铁路建设资金来源主要有以下几种：

(1) 政府投资。主要包括国家预算内资金和地方政府投资两种形式。国家预算内资金主要包括中央财政直接投资、国债和国家转贷资金。其中，国债重点投资西部铁路建设；地方政府投资以省级政府投资为主，一方面用于股权投资，另一方面用于省级预算内资金支持。

(2) 铁路建设基金。铁路建设基金是指通过提高货物运价向货主从铁路货物运输费用中按照一定比例提取部分资金，以缓解铁路建设项目资金需求大、资金紧张等问题，确保铁路建设资金来源相对稳定。

(3) 发行债券。铁路建设债券是铁路总公司为铁路建设项目筹集资金而面向全社会发行的，其承诺按特定利率支付利息,并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。

(4) 各类贷款。一是国内银行贷款，包括政策性银行贷款和商业银行贷款，铁路基础设施建设主要从政策性的国家开发银行贷款；二是国外贷款，主要包括外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款，此类贷款有利于弥补我国铁路建设的资金缺口和引进先进技术设备的要求。

2 传统铁路融资模式存在的问题

2.1 投资主体责任不明确

在以往铁路政企合一的背景下，国家铁路建设项目基本上仍采用传统的计划经济模式，无论是公益性线路，还是盈利性、竞争性线路，都由原铁道部负责资金筹措、建设和运营。现阶段投融资体制改革虽然得到了一定发展，但仍然无法摆脱计划经济的束缚。铁路公益性和盈利性不分，导致经营责任制度模糊、企业的投融资主体地位难以确立，这样不仅使得资金运作效率低下，路网资源也无法得到合理配置。

2.2 投资主体不广泛，产权结构单一

长期以来，我国铁路建设项目大都是中央政府投资占主导地位，包括地方政府和民间资本在内的其他投资主体的投资额虽略有增加，但所占比重仍然很小。

2.3 筹资渠道狭小，债务危机正逐步形成

当前，在我国铁路建设基金中，国家财政性资金(以铁路建设基金为主)、铁路建设债券和银行贷款占了绝大部分。随着铁路建设规模的扩大，国家财政性资金和地方政府投资所占比重越来越少，铁路建设资金来源逐渐以银行贷款和发行债券为主。铁路建设项目过度依赖间接融资或债务性融资，导致铁路总公司负债累累。

截至2016年9月30日，铁路总公司总资产为6.64万亿元，负债为4.3万亿元，资产负债率为64.75%，而2006年资产负债率仅为42.6%。2008年以来高铁的发展带来了负债的上升，却没有稳定的资金来源用于还本付息。债务危机的出现直接增加了铁路企业信用风险，将进一步加剧社会资本投资铁路的顾虑，造成融资难度加大。

2.4 资金缺口巨大，民资进入铁路领域有障碍

国家发展与改革委员会公布的数据显示，到2020年，我国铁路网规模将达到15万km。根据目前我国政府每年在铁路建设方面的总投资额约8 000亿元测算，从2016年到2020年，我国将投入超过4万亿元用于铁路建设。因此，要完成2020年内铁路建设的规划任务，融资缺口巨大。民间资本进入铁路虽然能在一定程度上缓解国家财政压力，但由于铁路行业政企分离时间较短，在行车调度、产权界定、运价管制等方面的政策法规尚不完善，给民间资本的进入制造了障碍。

2.5 缺乏有效的政策支持

尽管我国实施了铁路投融资体制改革，将铁路建设权利下放至地方政府和社会资本手中，但力度不够强硬，缺乏有效的政策法规为民间资本在土地综合利用、财税扶持、公平竞争等方面作保障。然而，实现投融资主体和融资方式的多元化、建立公平竞争的市场环境，以及完善社会资本进入和退出机制，都需要政府提供有效的政策支持，这样才能加快推进铁路建设进程。

3 我国城际铁路建设的融资模式探讨

随着国家投融资体制改革的推进，中国铁路总公司不断深化铁路分层分类建设，未来铁路建设应在传统的融资渠道基础上开拓国内、国际资本市场，积极尝试现代的多元化投融资模式。

目前，国内外轨道交通领域正在积极尝试更加市场化的建设融资模式，以提升铁路项目建设效率。常用的建设融资模式有PPP(公私合作)、BOT(建设-经营-转让)、BT(建设-转让)、TOT(转让-经营-再转让)及ABS(资产证券化)等。各类融资模式的适用性如表1所示。

表1 不同融资模式的适用性

其中，PPP模式是指由政府与私营机构签订合作协议并组建项目公司，并由该公司负责项目的建设融资及经营等工作，从而使政府在短期内获取大量资金以加快基础设施建设投资，并达到各合作方共同分担项目责任和风险的目的。采用PPP融资的实质为：政府通过向民营机构(外资内资皆可)出让长期的经营权和期间的营业收入，以便在短期内获得其提供的资金来加快基础设施投资，以及实现有效运营。PPP模式的对象必须是政府和私人资本共同参与的建设项目，该模式可实现风险的合理分担，但其运作程序和组织形式较复杂，易产生责任和利益分歧。自2013年中央大力推行PPP模式以来，PPP在基础设施及公共服务供给方面发挥了巨大的创新作用，其广泛应用于供水、供电、通信、交通、医院等领域，如国家体育馆、广深铁路的建设均采用的是PPP模式。但部分地方政府滥用PPP、借助PPP变相融资等问题日益突出，加大了地方隐性债务风险。因此，财政部出台了相关文件，全方位加强对PPP项目的严格管控，在一定程度上降低了项目风险，但同时也导致了政府财政补贴的增加和操作难度的加大，PPP模式风靡一时的势头得到了一定的缓解。

BOT模式是指政府通过与私营企业签订特许经营协议，将大型基建设施的建设、运营、维护等权利转让给其他机构，使其在一段时间内拥有该设施的使用权，并在此期限内获得经营收益，特许经营期满后再将设施的经营权交还给政府。采用BOT模式的项目具有有限追索特性，银行只能依靠项目资产及经营收入回收本金和利息，因此债务不计入项目公司股东的资产负债表，投资者可以为更多项目筹集建设资金。BOT模式一般适用于铁路、高速公路等具有回报的大型基础设施，但需要政府在一定时间内出让其经营权，一定程度上削弱了政府的控制力度，项目公益性较差，同时由于放贷方承担的风险大于投资方，项目建设融资成本较高，因此该模式不适用于关系到国计民生或具有战略意义的重要基础设施。目前，该模式在我国某些领域已得到成功运用，例如，三亚凤凰国际机场、广州北环高速公路、广东沙角B电厂、武汉地铁等项目均采用BOT模式进行建设。

BT模式是BOT模式的一种变换形式，指投资方负责项目的融资建设，在规定时间内项目竣工完成并验收合格后移交给政府，政府按照回购协议向投资方支付总投资及回报额。采用BT模式的项目是一种“交钥匙”工程，项目的所有权是政府或政府的下属公司。因此该模式多应用于城市基础设施建设领域，但其建设成本高、操作复杂、监管难度大，使得项目质量难以保证。目前，该模式在我国公共设施建设领域应用较少，还处于总结经验和不断完善的阶段。

TOT模式是指:政府将已投入使用的基础设施项目的运营管理和维护权移交给私营企业，并在特许经营期内从私营企业获取利润用于建设新的基础设施项目;特许经营期满后，私营企业无偿将设施的经营权交还给政府。TOT模式由于不涉及建造环节故前期工作量较少，运作程序亦相对简化，而且该模式仅转让线路的经营权，没有涉及产权、股权的变更，可有效减少政府和民间资本合作纠纷，也保证了政府对铁路这一特殊基础设施的所有权，项目风险相对较低，相应投资收益也较低，且国有资产的评估易造成国有资产的流失，因此该模式通常应用于经营性非新建项目。

ABS指资产的所有人将准备投入融资过程的资产或目前流动性不足、却能在可预见的若干时间内产生稳定现金流的己有资产或资产组合，从自身的资产负债表中剥离出来，并将其出让于专业操作ABS的中介机构SPV(特殊目的载体)，将其中的风险与收益作为抵押获得融资授信，采用证券化资产产生的现金流向证券投资者支付本息。ABS模式组织形式简单，应用范围较广，通过收费获得收益的基础设施建设项目及政府控制力度较强的重要基础设施项目均适用于此模式。但该模式难以在短期内融得资金，不能引进先进技术和管理经验，同时要求项目有可预测的、稳定的现金流。

4 以江苏省城际铁路为例的融资模式选择分析

4.1 城际铁路建设资金来源现状

“十二五”期间，江苏省先后建成沪宁城际、宁杭城际和宁安城际铁路，累计完成投资837亿元，资本总金额371亿元，其中省方出资127亿元。省市项目资本金基本上都是财政资金，由省财政直接拨款至江苏省铁路公司，铁路公司作为省方出资代表向项目公司拨付资本金;各市的出资先拨至省铁路公司，再拨给项目公司。随着投融资体制改革的推进，政府财政专项资金投入由2008年起每年安排10亿元调整至20亿元，先拨给江苏交通控股公司，再由江苏交通控股公司自筹资金投入到项目公司，但江苏交通控股公司筹措资金主要依赖银行贷款，并未形成其他有效的筹资渠道。

4.2 城际铁路建设资金需求状况

江苏省“十二五”结转“十三五”的城际铁路项目总共2个，分别为连淮扬镇铁路和徐宿淮盐铁路。其建设里程为621 km，总投资为866亿元，资本金总额为433亿元。根据路省商定比例，江苏省方(包含省级、市县)需投入资本金187亿元。

“十三五”期间完成续建城际铁路项目的投资后，还要为“十三五”开工城际铁路项目增加投资。根据规划，“十三五”计划开工的城际铁路项目为9项，其中江苏省建设里程为1 834 km，投资规模合计3 107亿元左右。若参照江苏省“十二五”期间的出资情况，则“十三五”期间新开工项目江苏省方资本金规模约在600亿元左右。

4.3 城际铁路融资模式选择

江苏省是全国经济中心之一，经济发达程度仅次于北京、上海、广州、深圳等几个城市，自然资源、旅游资源及产业结构均居全国前列，为城际铁路的快速发展提供了良好的外部环境。而城际铁路固定资本投资额度较大，同时兼具公益性和经营性的特点，导致收益较低；同期大体量的城际铁路建设造成政府建设资金缺口巨大。因此,需合理引入多元化融资模式，以维持铁路的可持续发展。

BOT模式虽然可为城际铁路建设提供大量资金，但其建设期及运营期的管理过程完全不受政府控制，在我国关系到国计民生的城际铁路建设中尚无充分的经验支撑。BT模式建设成本过高，政府对项目建设的掌控力较差，项目建设质量存在隐患。TOT模式由于未涉及建造环节，故前期工作量较少，运作程序相对简化，项目风险亦相对较低，但关于城际铁路资产的价格评估控制难度较大，且仅适用于已开通运营的城际铁路项目，对江苏省城际铁路建设项目适用性较低。ABS模式组织形式简单，应用范围较广，但相关担保政策、监管措施和偿债机制等不够成熟。

江苏省城际铁路项目兼具公益性和经营性特点，采用PPP模式可以在垄断性强的铁路领域中合理引入市场竞争机制，同时保证了政府和私营机构共同的风险分担和利益分配。在运营管理方面，通过铁路建设项目公私合作，同时发挥政府的权威性和民营企业的灵活性，有利于提高效率和降低工程造价，并在一定程度上可保证民间资本的利润，提高民营企业投资铁路项目的积极性。同时，江苏省具有较强的财政实力，在财政能力可支撑范围内选择PPP模式有助于最大限度地实现社会效益最大化。总体而言，在PPP模式下，政府和私营机构创造的社会效益可在整体上实现“帕累托最优”，也更符合城际铁路建设的宗旨，因此该模式对江苏省城际铁路项目适用性较强。

5 结语

PPP、BOT、BT、TOT及ABS这5种融资模式在适用范围、融资成本、融资风险、操作复杂性和政府控制力度等方面具有不同的特点。在实际操作中，建议结合具体铁路项目的实际情况来确定更加科学合理的融资模式。以江苏省城际铁路为例，当地政府财政实力较强，PPP模式能兼顾项目的盈利性与公益性，更容易达成社会效益最大化。