定西市农村“三变”改革的探索与思考

张治平

甘肃省定西市农村合作经济经营管理站，甘肃 定西 743000

农村“三变”改革发端于贵州六盘水市，是当地干部群众在党和政府的正确领导下，结合农村经济发展实际，做出的一项深化农村改革的重大探索和实践。在党中央的关怀和肯定下，农村“三变”改革从“试点”到“推广”，再到“推开”，逐步成为农业增效、农民增收、集体资产增值新的增长点，在加快贫困群众脱贫致富、建立农民增收长效机制、促进农业农村健康发展方面发挥了重大作用。

定西市地处甘肃省中部，是典型的黄土高原丘陵沟壑区，也是全国扶贫开发的肇始地和“三西”扶贫的策源地。全市境内地势起伏、山脉纵横，生态环境脆弱，水土流失严重，农业条件恶劣，脱贫攻坚任务十分艰巨。怎样利用有限的资源激发农村发展潜力，怎样利用落后的自然条件发展现代农业，怎样激发群众内生动能实现精准脱贫，怎样建立长效增收机制实现乡村振兴，是长期以来摆在政府和群众面前的发展难题。2017年，定西市委市政府按照省委省政府决策安排部署，在全省率先制定下发了《关于推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革的实施意见》，成立领导小组，召开启动会议，正式拉开了全市农村“三变”改革试点的大幕。两年来，全市上下按照“有变则变、做好存量，能变则变、做足增量，灵活多变、做大总量，变就变好、做优质量”的工作标准，解放思想、积极探索、科学施策、强力推进，全市农村“三变”改革工作取得了较大成效，农村“三变”改革成为了贫困群众脱贫增收的“助推器”和农业农村发展的“新引擎”。

一、农村“三变”改革探索与实践中的“定西经验”

（一）完善制度设计、保障工作力量，农村“三变”改革顺利推进

在多部门集思广益、多渠道研究论证的基础上，定西市创新性的提出了指导全市农村“三变”改革的“8步16法32措施”，制定下发了全市农村“三变”改革26个配套方案（办法），重点在集体资产清产核资、财政资金整合投入、农村产权交易、股权设置与量化、入股合同管理、风险防范化解等方面进行细化分解，使全市农村“三变”改革有了政策依据和操作规程。通过编印发放《定西市农村“三变”改革工作指南》《定西市农村“三变”改革政策100问》《“三变”改革在定西》等一系列政策宣传品，为广大群众和新型经营主体参与农村“三变”改革提供政策咨询和服务。在电视新闻媒体和新媒体平台，进行全方位、多角度、深层次、广视角的政策解读和典型报道。全市上下部门联动、制度完善、机制健全的工作局面基本打开，广大群众知晓“三变”、支持“三变”、参与“三变”的工作氛围逐步形成。

（二）构筑改革平台、完善工作机制，农村“三变”改革体系健全

一是构建“股改”服务平台。在全市范围内，完成农村土地承包经营权确权登记颁证和农村集体资产清产核资这两项基础性工作，为农村土地承包经营权、林权等要素入股“三变”夯实了基础。通过积极引导村集体和农民以土地承包经营权、林权等资源性资产，房屋、机械设备等经营性资产，技艺技能、民俗文化等无形资产，以及村集体和农户自有资金等可变要素入股新型经营主体，建立“保底收益+按股分红”的利益分配机制，发展多种形式的“农民变股东”。二是完善产业发展平台。以“551”产业扶贫为契机，实施“龙头企业+合作社+农户+市场”的产业发展模式，培育壮大中医药、马铃薯、草畜、花卉、果蔬等特色产业，夯实“三变”改革产业基础。通过积极引导市内外龙头企业、农民合作社等新型经营主体积极参与农村“三变”改革，用股权建立经营主体和农户的利益联结机制，催生共同发展的动力。三是搭建农业投融资平台。各县区组建县级国有农业投资开发公司，打造全县“三变”改革的重要载体，提高农村“三变”改革风险保障能力，发挥农投公司在产业扶持带动、农业融资担保、带动脱贫增收方面的重要作用。市上组建成立甘肃金控定西融资担保公司，通过探索推广“政银担+保担”增信合作模式，扩大涉农担保贷款规模，建立政府、银行、担保、保险之间联动运营机制，为农村“三变”改革主体提供融资。

（三）创新改革模式、探索多元入股，推动“三变”落地见效

全市按照“边试点、边改革、加快推进”的总体要求，因地制宜筛选了产业基础好、乡村领导班子强、承载主体有实力、群众参与积极性高的乡镇、村组为示范点，按照“试点示范、分步实施”的工作要求，形成了多种形式入股、多方力量参与、多种模式发展的农村“三变”改革格局。如安定区内官营镇通过五种典型的“N+三变”模式，既有效利用财政资金，又盘活了农村闲置资源，拓宽了群众致富增收渠道。全市从2017年试点之初的1个省级示范县、1个市级示范县、23个示范乡镇、106个示范点发展到2019年的全市全面推开，着力打造30个精品示范乡镇、300个特色示范村，农村“三变”改革在全市落地生根、开花结果，走出了一条具有定西特色的“三变”改革之路。

二、定西市开展农村“三变”改革的几点体会

（一）突出政府主导是前提

农村“三变”改革是深化农村改革的一项制度创新，由于长期以来农业以分散经营和自给自足为主，所以必须依靠政府主导来推动。省市县三级政府要从全局对“三变”改革进行把控引导，统筹做好项目规划、产业选择、资金配套、政策保障等方面的工作，为开展农村“三变”改革把好方向，降低改革风险，保障农民权益。

（二）选择经营主体是关键

“三变”改革承载主体的选择，是推进“三变”改革的关键所在，找准主体、选好产业对改革的成功至关重要。所以积极培育引导经营主体参与农村“三变”改革。既要引导本地龙头企业和农民合作社通过“强强联合”参与，作为开展农村“三变”改革的先锋力量；又要支持鼓励乡村致富能手、产业大户、致富带头人等群体领办创办新型经营主体，让农民以身边的人和事感受“三变”改革带来的实实在在的收益，从情感上接受“三变”、参与“三变”。

（三）丰富改革内涵是发展

农村“三变”改革中的可变要素，除传统的土地、房屋、闲置资金外，要更多的发挥本地自然人文优势，探索将自然景观、民俗文化、技艺技能等无形资源资产融入“三变”，突出区域特色优势，丰富“三变”改革的内涵，走符合本地实际的“三变”改革路子。

（四）确保农民主体是原则

在推进“三变”改革中，要始终坚持农民的主体地位，尊重农民意愿，不搞强制和“一刀切”，要通过“试点先行、先易后难、循序渐进”的原则，培育典型示范，引导部分人先参与到农村“三变”改革中，通过实实在在的收益，进而带动其他农民的参与，以“点”带“面”推动“盆景”变“风景”。

三、农村“三变”改革中亟需解决的几个问题

（一）加大政策扶持力度

农村“三变”改革是一项操作程度复杂、涉及利益广泛、影响较为深远的改革工作，定西市出台的26个配套方案（办法），无论从政策深度、执行力度、涉及深度方面，都无法满足当前农村“三变”改革全面推开的政策需求。应该从更高层面上，完善“三变”改革中财政资金整合、股权设置量化、风险防范、金融服务等方面的配套政策，尤其是对财政资金参与的使用管理办法、社会力量参与的优惠激励措施、改革风险的防范化解办法等政策空白、亟待解决的区域进行制度完善，建立一套完善的、可行的、操作性强的制度体系，确保农村“三变”改革的各项工作环节有理有据。

（二）着力化解改革风险

推进农村“三变”改革的一个重要困难，来自于农民对改革风险的担忧，进而造成农民参与积极性不高，存在等待观望情绪。为此，亟需多方发力，在化解改革风险方面出实招，如保险行业探索推出入股合同履约保险、经营主体市场风险保险等保险产品，由政府支持补贴的方式鼓励经营主体和农户参与投保，降低改革风险，解决农民后顾之忧。行业部门要加强对“三变”改革项目审核和资金监管力度，选准选优投资项目，研判风险，防控危机，切实保障参与群众的合法权益。

（三）加强基层工作力量

“三变”改革是深化农村改革的有效探索和实践，保障工作力量才能保证改革的稳步推进。从目前定西市情况来看，这项工作在县乡主要由农经部门承担，但县乡两级工作力量不足，推动指导不力。为此，应加强工作力量的配备，配备一批专业能力好、业务水平高的农村改革队伍，才能保障以农村“三变”改革为引领的各项农村改革政策在基层落地见效。

（四）提高监管服务力度

农村“三变”改革是农业供给侧结构性改革的一个突破口，涉及方方面面，需要多措并举，合围发力。要建立农村“三变”改革管理监督机制，收益分配机制，应急管理机制。农业部门要加大对“三变”改革经营主体的财务监督和指导，各职能部门要热情服务，主动作为，分工负责，把政策送到股民之中，把技术送到田间地头，把法律服务送到经营主体和股民，按项目按责任包抓，真正形成上下一致，齐抓共管的“三变”工作格局，让农民有看头、有干头、有盼头。