关于泔水饲喂生猪案件法律适用的适当性探讨

金喜新 蔡永超 陈海涛 孟伟 申郑毅

（河南省动物卫生监督所 450008）

2018 年8 月3 日我国首次报告发生非洲猪瘟（ASF）疫情[1]，截止到目前已有多个省份发生ASF。根据农业农村部有关数据提示，使用泔水饲喂生猪是传播ASF 的重要因素之一，泔水传播ASF 的风险已被国际广泛认可，因此，限制或禁止泔水饲喂生猪成为社会共识[2-3]。但养殖环节仍有使用泔水饲喂生猪的行为，因没有明确的处罚规定，具体处罚时很难操作。笔者就该行为的法律适用进行探讨，以期为同仁提供参考。

1 泔水的概念

泔水的本意是倒掉的残汤、剩饭菜和淘米、洗刷锅碗等用过的水，也称潲水、泔脚。主要来源于饭店、餐厅、学校、单位食堂等烹饪加工食物产生的各种下脚料及人们饮食后剩余的各类剩菜、剩饭和不适于人类食用的剩余物或副产品的总称。文雅称呼是“餐厨废弃物”。《中华人民共和国畜牧法》 第四十三条中有“泔水”的表述，《国务院办公厅关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》 中有“餐厨剩余物”的表述。表述不相同，所指无不同。

2 相关法律法规规定

2.1 《中华人民共和国畜牧法》 有关规定

《中华人民共和国畜牧法》 第四十三条第二项规定，从事畜禽养殖不得有下列行为，使用未经高温处理的餐馆、食堂泔水饲喂家畜。第六十七条规定，违反本法第四十三条规定养殖畜禽的依照有关法律、行政法规的规定处罚，但第六十七条并未明确对此禁止行为的具体处罚内容。

2.2 《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》 有关规定

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第四条规定，生产者生产产品所使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品应符合法律、行政法规的规定和国家强制性标准。

违反前款规定，违法使用原料、辅料、添加剂、农业投入品的由农业、卫生、质检、商务、药品等监督管理部门依据各自职责没收违法所得，货值金额不足5000 元的处2 万元罚款；货值金额5000 元以上不足1 万元的处5 万元罚款；货值金额1万元以上的处货值金额5 倍以上10 倍以下罚款；造成严重后果的由原发证部门吊销许可证照；构成生产、销售伪劣商品罪的依法追究刑事责任。

2.3 《饲料和饲料添加剂管理条例》 有关规定

《饲料和饲料添加剂管理条例》 第四十七条第二款，在饲料或动物饮用水中添加国务院农业行政主管部门公布禁用的物质及对人体具有直接或潜在危害的物质，或直接使用上述物质养殖动物的由县级以上地方人民政府饲料管理部门责令其对饲喂违禁物质的动物进行无害化处理，处3 万元以上10 万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2.4 《中华人民共和国动物防疫法》 有关规定

《中华人民共和国动物防疫法》 第三十八条第一款规定，疫区内有关单位和个人，应遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出有关控制、扑灭动物疫病的规定。

《中华人民共和国动物防疫法》 第八十条规定，违反本法规定，有下列行为之一的由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上1 万元以下罚款：不遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出有关控制、扑灭动物疫病规定的。

2.5 部分省、直辖市的地方性规定

在执法实践中，江苏、上海等省市陆续出台了餐厨废弃物管理办法，明确了对餐厨废弃物喂养畜禽的处罚条款。《江苏省餐厨废弃物管理办法》 第四十三条规定，使用未经无害化处理的餐厨废弃物喂养畜禽的，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令停止违法行为；情节严重的对单位处10000 元以上30000 元以下罚款；对个人处200 元以上1000 元以下罚款。《上海市餐厨垃圾处理管理办法》 第二十二条规定，对经营性活动中违反本办法的行为，除法律、法规另有规定外，由绿化市容部门或者城管执法部门按照下列规定予以处罚：……（五）违反本办法第十八条第（一）项、第（二）项、第（三）项规定，擅自从事餐厨垃圾收运、处置，将餐厨垃圾作为畜禽饲料或者提供给本办法第十条、第十三条规定以外的单位、个人收运或者处置的，责令限期改正，可处以3000 元以上3 万元以下的罚款。

3 适当性分析

3.1 关于《中华人民共和国畜牧法》有关规定的适当性分析

根据耿宝建 [4]的观点，虽然国家制定《中华人民共和国畜牧法》 时意识到泔水饲喂生猪是违法行为并且禁止此类违法行为，却未对该行为设定行政处罚，意味国家当时认为此类违法无需处罚，只需给违法当事人教育。执法实践中，适用本法律进行监督管理是可以的，但无法进行行政处罚，因为是于法无据。

3.2 关于《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》 有关规定的适当性分析

本法规的规定过于模糊、笼统，泔水不属于原料、辅料、添加剂、农业投入品中任何一种，执法实践中适用本法规是不适当的。

3.3 关于《饲料和饲料添加剂管理条例》 有关规定的适当性分析

《农业农村部公告第64 号第四条》 有“不得使用泔水饲喂生猪”的表述，从字面意思理解，泔水属于国务院农业行政主管部门禁用的物质。那么泔水饲喂生猪符合《饲料和饲料添加剂管理条例》 第四十七条第二款“在饲料或动物饮用水中添加国务院农业行政主管部门公布禁用的物质及对人体具有直接或潜在危害的其他物质，或直接使用上述物质养殖动物的”的情形，很多人支持这个观点。

笔者对以上观点持不同意见。首先，《饲料和饲料添加剂管理条例》 第2 条明确规定了本条例的调整范围是饲料和饲料添加剂，泔水不符合饲料和饲料添加剂的概念，不属于《饲料和饲料添加剂管理条例》 的调整范围。其次，《饲料和饲料添加剂管理条例》 第四十七条第二款规定的禁用物质，其立法本意是指禁止使用国务院农业行政主管部门公布的饲料原料目录、饲料添加剂品种目录和药物饲料添加剂品种目录以外的任何物质生产饲料和饲料添加剂，凡是以上3 个目录之外的任何物质都不得用于加工饲料及饲料添加剂，而泔水是用来直接饲喂生猪的，而不是用来加工饲料或饲料添加剂的。所以，泔水即使被禁用，但和《饲料和饲料添加剂管理条例》 第四十七条第二款规定的禁用物质含义不一致。综上，在执法实践中，对泔水饲喂生猪适用《饲料和饲料添加剂管理条例》 进行行政处罚是不适当的。

3.4 关于《中华人民共和国动物防疫法》 有关规定的适当性分析

为做好非洲猪瘟疫情防控工作，《中华人民共和国农业农村部公告第64 号》 第四条规定，已发生非洲猪瘟疫情的省份及其周边省份的养殖场（户），不得使用泔水饲喂生猪；其他省份的养殖场（户）不得使用未经高温处理的泔水饲喂生猪。本条规定直接目的是为了非洲猪瘟疫情防控，与《中华人民共和国动物防疫法》 的立法目的一致。

《中华人民共和国动物防疫法》 第八十条第一款对应的违反条款是该法第三十八条，即疫区内有关单位和个人应遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的有关控制、扑灭动物疫病的规定。也就是说，对疫区内的泔水饲喂生猪行为适用《动物防疫法》 第八十条进行处罚是适当的，对疫区外则不可以。有条件的适用该法条。

在农业农村部关于印发 《非洲猪瘟疫情应急实施方案（2019 年版）》 的通知中，疫区的划定范围是指由疫点边缘向外延伸3km 的区域。对泔水饲喂生猪，适用《动物防疫法》 第八十条的限制过多，必须是在疫情期间和疫区内才能适用，适用地域范围过小，且罚款数额为1 万元以下，违法成本过低，威慑力不够。

3.5 关于地方性规定的适当性分析

地方性法规、规章对泔水饲喂生猪的违法行为设定有明确行政处罚内容的，执法实践中适用地方性规定是适当的。

4 建议

4.1 完善法律规定

对泔水饲喂生猪如何进行行政处罚一直以来争议都比较大，执法实践中也是做法不一，这有悖在行政处罚中同案同罚的基本要求。之所以出现以上问题，追根究底就在于目前的法律未对该行为作出明确的行政处罚规定。

根据“法无明文规定不处罚”的执法原则，又要加强打击泔水饲喂生猪的违法行为，笔者建议国家修订《中华人民共和国畜牧法》。一是必须明确泔水的概念，明确概念后可以确定地方性法规中餐厨废弃物的表述是否准确，泔水和餐厨废弃物的内涵是否一致。二是细化操作标准。若只是禁止使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜，明确“高温”的标准。三是明确泔水饲喂生猪的具体行政处罚规定。

4.2 国家下发指导性意见文件

执法机构在执法实践中找不到不合适的法律适用情况下，逐级向农业农村部门请示泔水饲喂生猪案件适用法律具体条款，最终由农业农村部向全国人大常委会提出请示，通过全国人大常委会的法律解释方式将具体罚则纳入现有法条，以此指导饲喂生猪案件适用法律具体条款。