委托代理理论下乡村治理新体系建构——以南充市双龙桥村为例

唐 敏 陈小爱

（西华师范大学政治与行政学院 四川 南充 637009）

本文运用委托代理理论，从治理主体出发分析乡村治理面临的诸多困境，以双龙桥村的成功实践为例，提出构建乡村治理新体系，这对乡村治理至关重要。

1 理论前提：政治委托代理理论的阐述

委托代理理论的出现始于经济学领域。20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯提出“所有权和经营权分离”的命题假设；1937年，科斯在 《企业的性质》中第一次提出了交易费用学说，委托代理理论初具雏形。直至上世纪90年代后，以佩尔森、贝斯利等为代表的学者开始运用委托代理理论来分析政治选举、公共政策等问题，极大地丰富了政治领域的委托代理理论。国内关于该理论的阐述始于2001年彼得B.博斯马、王国华和孙春霞的 《现代公共管理的理论与实践——以荷兰为例》一文，他们对委托代理理论的缺陷进行探讨并以荷兰的公共组织实践为例。其后，委托代理理论又用于分析“集权—分权”模式、民主政治中的关系、政府信用问题、政府预算、行政腐败、公民权利以及权力监督体系等，至此，委托代理理论从更广的层面逐步进入了中国政治领域。

将经济领域的委托代理运用于政治领域就形成了政治委托代理理论，其实质是一种契约理论。在契约中，基于委托人和代理人双方信息非对称、理性经济人假设、权力和权利相分离的前提，委托人将权力和权利给予代理人而形成了委托代理关系，其任务是研究“如何在信息非对称和委托人与代理人利益相互冲突的前提下来实现双方利益最大化的问题”[1]。通过对政治(治理)过程中各个主体和各种委托代理关系的研究揭示各种委托代理问题，集中表现为代理人危机问题(委托人和代理人双方的信息非对称博弈)。一方面，委托人将权力和权利交付于代理人，由于知识能力等方面的原因，委托人获取代理人的信息极其有限，作为独立个体，在获取代理收益的同时继续追求额外收益的代理人可能出现失德的行为；另一方面，在乡村治理过程中，很多政治过程都是通过代理人内部进行，排除了委托人的参与，缺乏透明度，造成委托人的不信任，影响参与的积极性和主动性。在我国，无论是中央政府还是地方政府，甚至是村一级的村民委员会，都是代表着人民行使权力的[1]。所以，运用政治委托代理理论分析乡村治理是具有共通性的。它作为一种理论分析工具，为我们提供了这样一种思路：如何分析并解决政治(治理)过程中的委托代理危机问题来实现帕累托最优。

2 问题分析：基于治理主体间的委托代理关系

在村民自治的30余年里，基层治理得到了突破性发展，但广大乡村“基层政权—农村”行政指令式的治理体系在本质上未曾改变，使村庄陷入半行政化状态，乡村民主现代化建设受阻。

2.1 自下而上的委托代理关系：村民—村委会。在我国，一切权力都来自于人民，所以村民是乡村治理体系中的“最初委托人”。村民通过直接选举的方式将管理村务的部分自治权力委托给村民委员会代为行使，形成村民—村委会的委托代理关系。在治理过程中，由于村委会成员比普通村民拥有更多的能力、知识和信息优势，在获取代理收益的同时仍会尽可能追求自身利益最大化，从而导致村级治理必然面临两个问题。一方面，代理人为独占代理收益导致乡村横向治理主体缺失，治理能力不足。在现存的广大农村地区，村委会几乎包揽一切村级事务成为常态，村务治理能力也十分不足，如2009年前，双龙桥村委会工作人员年龄偏大，工作方式陈旧，村务资金、信息公开度低，村支部和村委会成员固化。另一方面，代理人失德，村级监督机制缺失。村委会是基层群众自治组织，作为代理人的村委会拥有信息优势，而作为委托人的村民却没有能力约束其行为，代理人在治理中就可以暗箱操作，损害委托人权益，出现失德行为，如贪污腐败、权力异化、效率低下等。要规避代理人失德危机，建立村级监督机制就显得必不可少。

2.2 自上而下的委托代理关系：村委会—村民。将村务具体操作和落实的权力委托于村民个体形成了村两委—村民之间的委托代理关系。村民自治的落脚点依然在于村民个体，我们要建设的是属于广大农民的乡村。换言之，村民是乡村治理体系的“最终代理人”。由于城乡一体化的发展，市场经济理念向乡村社会渗透，传统村民互助团体逐渐走向衰落，村民个体化倾向加强，逐渐呈现出游离于团体外的状态，组织化程度低，缺乏集体认同感和凝聚力。在无代理收益或者代理收益甚微时往往表现出参与自治积极性不高、主动性不强的状态。究其原因，从领导组织这个角度来看，基层党组织在村级治理中并没有发挥实际上的领导核心作用，无法将党中央的影响力扩散到广大乡村地区，面对乡村个体化现象，无法有力地整合乡村社会资本、提高农民的组织化程度，更无法保障村民自治的顺利开展。如双龙桥建新村前，地域分散，大多数村民在外务工，整个村庄呈现空心化状态，留守者仅是老人和儿童，村民大会、党员大会召开时，往往是寥寥数人。在选举村委会成员时，往往是无所谓的心态，村民村务参与冷漠。

3 实践创新：维系乡村治理新体系的探索

治理拥有的“管理机制是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是自上而下和单一的”[2]。双龙桥新村的建设是基于村民自愿由政府引导促成的。在实现了村集体经济繁荣后，着力村庄基础设施建设，最后在新村运作中，集中突出多元社会组织的村级治理，形成了“一核心(基层党组织领导)一监督(村监委)”的多元乡村治理新体系。

3.1 确立了农村基层党组织的核心领导地位。“乡村振兴”着重提出要确立农村基层党组织的核心领导地位。双龙桥村响应国家政策，最先确立了基层党组织的核心领导地位，真正地从实践层面使其成为乡村治理的基石。首先，完善了基层党组织的设置。双龙桥村在引进的台湾企业中设置了党组织，扩大了覆盖面，改变了以往一村一支部的局面，加强了党组织的凝聚力。其次，整顿了软弱涣散的村党组织。下派驻村第一书记，重新选举年轻化党组织成员，实现网络化办公，制定明确的 《村支部书记工作条例》，提高工作效率。再次，壮大了农村青年党员队伍，发挥先锋模范作用。一方面，鼓励返乡创业的青年向党组织靠拢，全村共有35名党员，13名流动党员，1名预备党员；另一方面，以“农民夜校”为载体，以时政学习、厨艺探讨、创业培训、法律宣讲等为学习内容，积极发挥党员带头作用，丰富村民业余生活。最后，形成了基层服务型党组织，为群众办实事，办好事。党组织在民生方面做出了巨大贡献，水电气视讯全面通达，幼儿园、医疗卫生、计生服务、农家书屋、农家超市、便民中心等全面配套。

3.2 成立了村民监督委员会，建立健全村务监督机制。委托代理理论构架下的治理体系无法避免村委会权力异化等问题，建立健全监督机制是破解这一困境最根本的措施。一方面，以制度保障作为基础。双龙桥村制定了村务公开制度(关于党务、村务、财务和集体资源、集体财产、集体资金公开的具体规定)、村委会工作报告制度(关于每季度、每半年、年终等向村民会议和村民代表大会报告工作的具体规定)与村民询问质询制度(关于村民向村两委询问和质询的具体规定以及设立专门的接待日、举行村情民意沟通互动会)；以明文制度的形式规定村委会必须定期报告工作以及村民拥有询问、质询和监督的权利。另一方面，以机构保障为载体。成立了村民监督委员会，制定了 《村监督委员会工作职责》，以具体条例的方式规定了其工作的具体内容。村监委是由村民委托给村委会、村委会再委托给村监委的权力和权利所构成的委托代理关系链。村监委既要全程监督村务的决策执行情况，又要及时收集反馈群众建议。它的设立既能避免村委会代理人失德的危机，又能调动村民参与村务的主动性，强化村民主人翁意识和集体感。

3.3 夯实村委会的基础性地位，支持多元社会组织协同参与。随着乡村社会差序格局的解体，乡村社会结构走向具有现代团体格局成为一种应然选择[3]。双龙桥村的多元社会组织是在村委会引导、治理需要的前提下自主形成的，将村级公共服务事项委托给多元社会组织协同治理，形成了不同的委托代理关系链，在村务治理的整个过程中，它们都受基层党组织的领导、村监委的监督，各司其职、分工明确，改变了以往村委会—村民的二元治理窘境，提高了乡村治理效率。在经济方面，成立生产合作社，统筹管理乡村旅游、企业经营、自主创业等事项；成立劳务输出合作社，解决劳动力闲置问题，实现村村资源共享。在文化教育方面，成立农民夜校，设立农家书屋，提高农民的知识技能水平；成立老年活动中心，组织舞狮队、舞蹈队，老年团体精神生活富足；成立关心下一代委员会，在保护未成年人权益的同时，特别注重孩子的个性发展以及教育问题。在村务日常管理方面，成立业主委员会，建设村貌、维护村容以及管理村民日常生活。成立人民调解委员会，调解矛盾纠纷，宣传法律法规和政策，教育公民遵纪守法，弘扬社会公德。