政府行为视角下的农民工进城问题探究

张 强

（中共江苏省委党校决策咨询中心 江苏 南京 210000）

改革开放40年来，廉价的劳动力成本是中国发挥后发优势追赶欧美发达国家最重要的因素。但是纵观我国农村剩余劳动力流向城市的历史，农民工进城的过程是一个非常曲折复杂的过程。在当下地方政府主导地区经济发展且地方政府竞争日趋激烈的新时期，从政府视角出发，分析阻碍农民工市民化的政策因素，有利于推进农民工市民化进程，推动新型城镇化建设向纵深发展。

1 自由进城背景下的农民工融入困难现状

在当前经济转型的背景下，劳动密集型企业迁移到中小城市和城镇地区，当地对劳动力需求量大，地方政府有鼓励农民工进城务工的意向。因此，政府鼓励农民工进城的政策理论上有利于农民工市民化，从而推动当地城镇化、工业化进程。然而当前农民工融入城市面临户籍制度、社会保障制度、就业制度、教育制度、财政金融制度及社会救济的障碍，加之农民工自身转型意愿和能力的不足，造成农民工融入城市困难的现实状况。

2 中国农民工面临城市融入困境的原因

虽然政府自由进城的政策满足了农民工进城发展的强烈需求，但是农民工在融入城市的过程中也遇到一些困境。农民工进城会使当地政府产生巨大的成本，分税制改革后，地方政府财权与事权不对称，人口大量流入地区的地方政府不愿意也无力承担其成为城市居民的成本。主要表现在以下几个方面：

2.1 政府基建投资较大，公共服务支出相对较少。出于对自身经济利益的考虑，发达地区将设法阻止迁移，依托户籍制度进行有歧视性的软公共品供给，由此成了限制普通人口流入的重要工具，在一定程度上，在分权背景下，尽管城市人口的收入水平增加了，但社会保障的不健全导致生活幸福感下降，城市生活面临较大压力。

2.2 户籍制度的限制和城乡公共服务的不均。在政府公共服务支出相对较少的情况下，政府实施的户籍管控制度加剧了城乡公共服务的不均衡，农民工无法享受和城市人口同样的待遇。通过户籍制度进行有歧视性的公共品供给，进而导致流动人口难以享受与户籍人口均等的公共服务。

2.3 劳动密集型的产业政策导向导致农民工就业层次较低，难以支撑较高的社会成本。为发展地区经济，地方政府引导大量农民工群体进入当地的劳动密集型企业，由于农民工群体很难获得工资较高、工作环境较好的工作，其技术能力仍处在相对低端的水平，从而制约了农民工成为市民后的收入水平以及后续就业的稳定性。

3 加快农民工融入城市的政策建议

作为加快新型城镇化的重要战略任务，推动农民工市民化需要稳定就业和完善的公共服务作为保障。为加快农民工的城市融入进程，可考虑以下政策措施：

3.1 加大政府公共服务投入，满足农民工的社会保障需求。现行的GDP导向下，中央政府对地方政府考核的主要标准依据是地区GDP水平，地方政府为了追求短期政绩具有减少公共服务的倾向。虽然政府大规模投资有利于刺激经济的短期增长，但是长期来看，公共服务的缺失会抑制国内消费需求，降低人民群众生活幸福感。

3.2 深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件。完善通畅、低成本的农村劳动力流动就业和农业人口转化为市民的体制机制，深化改革户籍制度。着力改善农村生产生活条件，加快推进公共基础设施、基本公共服务、基本社会保障制度的城乡均等化。

3.3 调整产业政策，提高农民工就业能力。消除户籍制度对农民工就业的歧视和限制，提供公平合理的就业岗位。政府应充分认识到新生代农民工适应服务领域工作的特点，给予新生代农民工在服务业就业的相关保障等，以鼓励新生代农民工在服务业就业。