协同治理视角下的跨区域生态环境综合治理

文 |周 菁

当前，我国已进入发展战略期、改革攻坚期和矛盾凸显期，各种社会矛盾集中、交织、叠加在一起，呈现出复杂性、机构性和制度性特征，尤其是生态文明建设也随之进入了压力叠加、负重前行的“关键期”；提供更多优质生态产品以满足人们日益增长的优美生态环境需要的“攻坚期”；以及有条件、有能力解决生态环境突出问题的“窗口期”。“三期叠加”意味着生态文明建设的紧迫性将不断加强，推动的难度将日益提升，而落实的机制和路径也将进一步丰富。在既往开展的跨区域生态环境综合治理实践中已暴露出了不少问题，沿用原来方式已然难以取得良好效果。跨区域问题既是一个技术问题，更是一个复杂、系统的社会治理过程。而协同治理则是当前应对复杂性、系统性的治理危机而产生的一种行之有效的治理方式。因此，近年来常州市新北区将跨区域生态环境综合治理工作聚焦于协同治理视角下，有效推动了跨区域生态环境综合治理工作。

协同治理概念及理论工具分析

协同治理是基于对传统科层制的纵向线性治理模式的转型升级，它强调多元主体基于利益共同体需要采取集体行动，互相配合、相互协调、资源共享，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性,以最低的成本实现整体功能大于各部分功能之和的效果。用协同治理理论来指导跨区域生态环境综合治理具有重要意义。

跨区域生态环境综合治理需要多元主体共同参与，既需要不同政府层面之间协调推进、更需要公众及多层面企业主体参加，跨区域问题要得到解决，必须广泛调动社会各界积极性，构建政府、社会、市场协同推进的生态建设大格局，协同治理强调了政府层面发挥引导作用，各治理主体共同参与、共同行动发挥合力作用。同时，两者工作路径类似。由于跨区域生态环境综合治理工作的复杂性、动态性、多样性、多维性和综合性，推进过程中要建立协同机制尤为重要，如在跨区域河流整治过程中，要精准识别原因，提出一河一策整治方案，全力推进整治过程就需要陪同配合。而系统治理强调各实施主体之间平等协商、协同互动、发挥整体效应，协同治理作为一个动态过程，会根据不同时段工作进程作出适时调整，实现各主体之间利益最大化。

当前跨区域生态环境综合治理存在的问题

在环境治理上如何推动各责任主体跨区域合作已成为一个新的课题，涉及各不同层面安排和调整，需要各方面协调配合、协同增效。但从前期跨区域综合整治开展过程来看还存在部分路径依赖。

治理碎片化严重，缺乏全局意识和顶层设计理念，将本应该系统化、整体性解决的问题分成若干部分分而推进，导致结果出现了“1+1＜2”的局面。

行政分割现象凸显，作为单一的治理主体，各级政府按照行政级别进行分层治理并分别承担各自的责任，因此还存在着跨区域综合管理机构缺少权威性，难以承担管理统筹协调职责，条块分割现象频现，省级层面整体排污权交易平台尚未出台，体制协调性较差。

各治理主体之间缺乏系统参与，传统的跨区域生态综合整治工作主要以政府为主导，依靠行政化体制和力量，从方案、实施和考核验收的各个环节，政府成了单一责任主体，缺乏公众、企业等多层面参与互动，尚未有效搭建政府、市场和社会参与及协调推进的工作大格局。

目前，跨区域生态环境综合治理工作遵循属地管理原则，难免会出现区域内不同利益主体出于自身利益考虑难以通过整体顶层统一规划设计实现综合治理的情况，部分项目推进过程中，由于区域壁垒等情况，导致政府、企业、公民和NGO都尚未充分发挥治理主体作用，实现多元主体协同治理的局面。

跨区域生态环境综合治理工作机制的构建

环境治理体制中必须发挥党委的领导作用和政府的负责作用，习近平总书记在全国生态环境大会上提出“统筹污染防治与生态保护各个领域”，明确要求统筹兼顾、整体施策、多措并举，协同推进生态保护和污染治理。政府是跨区域生态环境综合整治的责任主体，而企业、社会公众等主体是政府力量的有益补充，更是重要力量。近年来，为努力实现常州、江阴两地协同发展，打造生态共同体，常州新北区不断完善与周边城市跨界生态环保联防联控，积极探索建立跨区域生态环境治理协同发展新机制。

制定协作统一目标规划。增强跨界环境污染防治的自觉性,是提升区域整体环境质量的基础，新北区积极主动与江阴等兄弟城市对接。针对跨界周边3千米范围内滨江化工区及石庄化工园区内企业，产业结构、污染源排放等情况进行排查摸底，结合区域实际产业布局等情况，共同协商提出切实可行的整治方案；针对跨区域水环境综合整治，常州市积极推进与江阴小流域综合整治工程；针对属于新北区龙虎塘街道和江阴璜土镇分界的界河李大河综合整治问题，由于该河道全长6.96千米，呈环形河道，且涉及异地的两个乡镇，在常州市“263办”的牵头下，召开了多次两地协调会。通过 “263”两地工作微信群，建立信息互通机制，共同了解入河口、污水排放、河道自净能力等情况，并一盘棋综合考虑，结合两地实际情况，统一规划，“量身定制”具体整治方案，预计年底正式进入实施阶段。11月29日，龙虎塘街道和璜土镇还在全市率先举行两地合作共治李大河水环境签约仪式，为达成跨区域治理水环境新模式迈出了坚实的一步。

构建协作共享数据库。根据国务院“建立相互磋商制度、团结治污、团结治水、促进经济共同发展”的指示，新北区与江阴市等城区初步建立了以信息互通、环保联动、联席会议制度等三大机制为核心的联合防治工作机制，尤其是常州春江镇通过移动监测车日常巡查采样分析，将监测中获得的有关数据和日常环境管理工作中掌握的有关情况及时通报，达到信息互通共享，共同推进两地环境联合执法。例如针对前期江阴璜土一家PET新厂废气扰民情况，常州市及时出动现场执法人员开展紧急排查，并启动春江—璜土跨区域联动调查，通过分析异味成分、历史浓度变化梯度，同时结合风向等气象数据，第一时间查找污染源头并现场处置，确保信访事项得到及时妥善处理。

协同共治统一预警。结合大气管控要求，在重点区域新北区积极探索依托跨区域联动检测站监测的历史数据和现场应急监测数据等科技指标，及时与兄弟城市互通消息，开展预报预警、会商研判和应急联动，强化协同治理，联合采取应急措施，削减区域间污染传输。