农村承包地确权“最后的硬骨头”怎么啃？

文/陈明 中国社会科学院

据农业农村部消息，目前，全国承包地确权颁证率已达到90%以上，农村承包地确权工作进入收尾阶段。

行百里者半九十。确权工作到了最后关头，剩下的都是“难啃的硬骨头”。有的地方地形地貌复杂、勘测难度大，地籍测绘和权证发放工作尚未完成；有的地方土地权属不清、纠纷多，历史遗留问题难处理；一些已完成的地方还存在前期工作质量不高需要返工等问题。

开展确权登记颁证的直接成果，是解决承包地面积不准、四至不清等问题，摸清家底、明晰产权，给农民吃上“定心丸”；从长远看，则为完善农村基本经营制度、提升中国农业竞争力、健全乡村治理体系奠定了重要基础。因此，在农村承包地确权收尾工作中，妥善处理好一些关键性问题，意义重大。

确权工作与承包期“再延长三十年”政策如何接续？

党的十九大明确了“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这是对“长久不变”政策的明晰化和具体化。农村承包地确权工作要做好与这一政策的衔接。

其中的关键问题是“二轮”承包到期后要不要调地。土地承包制度多年实施下来，一个历史遗留问题越来越突出。“二轮”承包时，部分农户为了免交农业税而完全或部分地放弃了承包权，全国这个比例平均大约在10%。后来农业税取消，这部分农户多方努力希望获得承包权，但因为土地承包关系“三十年不变”，大多数农户的努力并无结果。根据我们调查，这部分农户之所以能够暂时接受现实是因为他们指望着“二轮”承包到期后能够按人头进行土地调整。他们实际上是在等待。

一个显在的问题摆在我们面前：如果到时不调地，对“二轮”承包时那些因为需缴纳农业税而放弃了承包地的农户显失公平，而且也不利社会稳定；如果到期调地，那么花费巨大代价搞的土地确权成果将付之东流，而且这几年形成的土地制度改革成果也会大打折扣。

还有一个需要重视的情况是，多年来在一些地区不同程度存在土地调整的做法。

一是三年一小调、五年一大调，调地成为一种习惯。尽管《农村土地承包法》明确规定承包期内，发包方不得调整承包地，但在实际操作中，频繁调地的地方仍然不少。比如说，江西省的贵溪市、余江县和铜鼓县的多数村庄存在“三年一小调，五年一大调”的现象，有的甚至每年都调。久而久之，农民群众对定期调地有了惯性和预期。

二是人口变动比较大或“二轮”承包无地农户多，为利益平衡进行调整。《农村土地承包法》中有一条补充规定：遭遇自然灾害严重毁损承包地等特殊情形的，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员的同意，可以对个别农户之间承包地进行适当调整。这一政策实际上为调整承包地开了一个“口子”，事实上确有不少人地矛盾比较突出的地区依据这一政策进行过小范围调整。

三是为提升农业生产效率，通过“换地并块”形成连片耕作。在农村承包地确权工作大规模展开之前，不少地方就出现了以土地连片耕作为主要目的的“换地并块”行动。在本轮农地确权当中，湖北沙洋、安徽怀远等地积极探索，积极引导农民通过平整土地、互换并地、小块并大块等方式，实行连片耕作，方便了农民耕种，提升了土地经营效率。

实测“多出”的土地怎么办？

农村承包地确权工作中，实测耕地面积大于“二轮”土地承包合同的登载面积在全国是一个普遍现象。宁夏回族自治区承包地合同面积为1064万亩，本轮确权中实测面积1444万亩，为原来的136%。吉林省公主岭市陶家屯镇同庆村实测面积1.3万亩，多出40.8%；珲春市密江乡实测面积6297亩，多出84%。

实测土地“多出”的原因是多方面的。按照国土“二调”数据估算，全国农户家庭承包经营的耕地面积约在17亿亩左右，但是“二轮”承包合同登载的农户家庭承包耕地面积只有13.8亿亩。两个统计口径间有3亿多亩的差值。如果考虑到“二轮”承包时许多地方农村用“习惯亩”、“担亩”来确定面积，造成承包合同登载面积要小于实际土地面积，那么土地面积的实际差值应该在2亿亩左右。总量上有如此大差别，各地实测“多出”土地也就不奇怪了。

在土地确权工作中，“多出”的地怎么办就成为一个关键问题。各地开展了不少探索，归纳起来有以下几种处理方案。

方案1：确权到原承包户。安徽省涡阳县规定，土地确权中实测多出的土地只要不是非法侵占的，一律确到原承包户。全国大部分地区采取了这种做法。

方案2：村集体收回重新分给农户。宁夏平罗县农村增加的开荒地很多，多出来的土地20%增加到原承包农户的面积之上；剩余的80%，一部分重新分给农户用于调剂余缺，剩余部分作为村里的机动地或新增人口用地。

方案3：村集体收回集中统一经营。哈尔滨市阿城区规定违法耕种的集体机动地统一退还村集体进行处理，大规模开荒地由村集体统一收回后再通过其他方式有偿承包。如红星镇北赵村经实测发现独立开荒多出的地504亩，村集体拟按照每亩每年40元收取承包费。

“确股不确地”如何掌握？

农村承包地确权工作开展以来，不少地方出现了“确股不确地”的情况。有些地方，确实缺乏确权到地块的条件。比如华西村、南街村这样的“超级村庄”，改革开放以后就一直没有把土地分田到户，长期采取集体经营的方式，此时确地到各家各户，显然没有必要；还有一些已经划入城市规划区以内的农村，剩余土地很少，这种情况也不便确地。

但在实践中，一些地方存在将确股范围泛化的倾向。在江西的调查中发现，贵溪市规定已经流转的或进行土地整理后的土地，原有地块四至都已发生变化的，可以确权确股；余江县提出，城中村、城郊村的承包土地，原有的界线已经混淆；或者专业大户对流转土地进行整治改变了原有的田埂界线，可以确权确股；铜鼓县规定，对因土地中低产田改造、土地大规模流转等原因，农户承包的土地“四至”难以确定的，按照确股不确地方式确权，可以不落实各承包户具体承包地界“四至”。这些规定在实际操作中，容易出现违背农民意愿推动确股不确地的问题，应引起重视。

“确股不确地”宜从严掌握，各地不得擅自扩大确股范围，同时要有配套的制度安排。对已纳入城镇规划区、不适宜分田到户经营的，或者已经实行土地股份合作、集体统一经营且本集体成员要求保持现有经营方式的，可以采用确权确股方式；对属于经济开发区、农业综合开发项目区、高标准农田建设项目区、现代农业示范区等建设规划或者项目区的，要在尊重农民意愿的前提下确定具体的确权方式，不得强迫农民确股不确地；对土地经营权流转搞规模经营的，无论是否打破原承包农户地界，都要坚持确地到户。

确权确股的也应当颁发土地承包经营权证书并注明确权方式；农村集体产权制度改革中对承包土地实行股份量化的，应当由集体经济组织向承包农户颁发股权证予以确认。