江苏省农业旅游政策：特征评价与体系构建

朱元秀

（盐城工学院 人文社会科学学院，江苏 盐城 224051）

引言

农业旅游是农业与旅游业融合而成的新型业态，它与乡村旅游既有联系又有区别，二者具有同源性，均起源于19世纪中期的欧洲。我国农业旅游与乡村旅游也几乎是同时萌芽，只是农业旅游的正式提出稍晚了一些。根据《全国农业旅游示范点、工业旅游示范点检查标准（试行）》中的界定，农业旅游点是指以农业生产过程、农村风貌、农民劳动生活场景为主要旅游吸引物的旅游点。而乡村旅游是以乡村地域及农事相关的风土、风物、风俗、风景组合而成的乡村风情为吸引物，吸引旅游者前往休息、观光、体验及学习等的旅游活动[1]。因此一般认为，乡村旅游所包含涉及的内容比农业旅游要宽泛一些，农业旅游偏重于乡村旅游中与生产关系比较密切的那一部分。因此，从严格意义上来讲，农业旅游不完全等同于乡村旅游，乡村旅游强调旅游活动的地域空间是乡村地区，而农业旅游与农业关系更为密切，它是乡村旅游供给的重要构成。不过，从现实发展和研究来看，难以将二者截然分开。国内学术界在研究中多对二者不作区分，我国在相关政策和文件中则常以“休闲农业和乡村旅游”来表述。

政策在农业旅游发展的过程中所发挥的重要作用不言而喻。为了更好地发展农业旅游，我国先后制定了一系列的农业旅游政策。自2003—2018年连续十五年，国务院发布的中央一号文件都以“三农”为主题，且在文件中都有关于“乡村旅游和休闲农业”发展的意见。2015年以来连续3个中央一号文件都提出要大力发展休闲农业和乡村旅游。近几年多个国务院办公厅文件都强调，要大力发展休闲农业和乡村旅游，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合。在国家各项政策的支持和鼓励下，各地农业旅游近年来发展迅速。凭借丰富的乡村文化和农业旅游资源，在相关政策的推动下，江苏省农业旅游近年来发展迅速。据统计，2017年，江苏省全年乡村旅游实现营业总收入近900亿元，接待游客总人数2.87亿人次，全省乡村旅游直接从业人员总数42万人左右。但是进入新时代以来，江苏省农业旅游发展乏力、后劲不足。笔者通过分析和评价江苏省现有农业旅游政策，以期能为加快完善农业旅游政策体系提供建议，进一步发挥政策的规划、引导和规范作用，促进江苏省农业旅游持续健康发展。

一、江苏省农业旅游政策特征评价分析

一系列关于农业旅游的规划、资金、土地等文件和政策的相继出台，尤其是农业部2015年联合财政部等11个部门印发的《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》、2016年联合国家发展改革委等14部门印发的《关于大力发展休闲农业的指导意见》，标志着全国农业旅游政策体系轮廓已逐步清晰。由于现实中农业旅游与休闲农业、乡村旅游等相关概念的边界较为模糊，本研究选取包括涉及“农业旅游”、“休闲农业”、“观光农业”和“乡村旅游”等方面的相关文件。针对江苏省农业旅游的政策研究，在能够获取资料的范围内，搜集整理近5年国家、江苏省级、地级市三个层面的农业旅游政策文件，总结当前江苏省农业旅游政策的主要特征。

（一）在政策等级上，三级政策体系已基本形成

从政策等级结构上来看，目前江苏省农业旅游政策已形成国家、省级、市级三级政策体系。国家层面政策主要由国务院、国家发改委、农业部、原国家旅游局、财政部等部门颁布，江苏省级政策是在国家政策的框架指导下，结合江苏省实际，制订具体的支持政策和落实方案，如江苏省2015年制订了《江苏省乡村旅游发展三年行动计划（2016—2018年）》，提出了三年内江苏省乡村旅游发展的主要任务，明确了具体的保障措施。各地市也先后出台了关于休闲农业和乡村旅游的发展意见。如2012年月3南京市发布《休闲农业与乡村旅游发展工程实施意见》，2016年11月常州市发布《常州市乡村旅游发展三年行动计划（2016—2018年）》，2017年1月无锡市发布《关于加快推进无锡休闲观光农业建设的意见》等。从地市级层面来看，主要是在国家和省级政策的指导下，进一步结合各市经济、社会发展情况制定较为具体的支持和保障政策。总体来看，国家层面的政策占主导，省级次之，地市级层面的政策最少。

（二）在政策内容上，涉及面广且多为多部门联合发布

当前江苏省涉及农业旅游发展的政策内容比较广泛，既有宏观的战略方向和规划政策，也有具体的金融、财政支持政策，还有示范区等示范引导政策以及旅游扶贫政策。总体上看，已经初步形成了政府主导的、较为完善的农业旅游政策内容体系，涉及支持农业旅游发展的用地政策、财税政策、融资政策和公共服务等主要方面。其中，国家层面上的政策多具宏观指导性，省级和地市级层面上的支持政策多在国家政策指导下的进一步具体化，但总体上政策仍偏指导性和方向性，可操作性相对较弱。

由于农业旅游是农业和旅游业的融合，而旅游业本身又是综合性较强的产业部门，所以关于农业旅游的政策文件多是多部门联合发布，尤其在国家层面更为明显。比如，2016年8月发布的《关于印发乡村旅游扶贫工程行动方案的通知》由国家旅游局、国家发改委等12部委联合发布；2016年9月颁布的《关于大力发展休闲农业的指导意见》由农业部、国家发改委等14部门联合发布。国家层面牵头或独立发布农业旅游相关政策文件的主体主要有国务院、发改委、农业部、原国家旅游局，财政部、国家扶贫办等部门；江苏省级层面的文件多由省委省政府发布或农业委员会与旅游局联合发布；地市级文件则多由市委市政府发布。

（三）在政策力度上，呈持续加大的趋势

在国家层面，以资金为突破，扶持力度不断提升，积极引导政府和社会多方面资金注入休闲农业和乡村旅游的发展。2018年首次将休闲农业和乡村旅游服务设施建设纳入农村一二三产业融合试点项目补助内容，积极搭建项目投资对接平台，有力引导提升产业发展质量，激发了各方主体发展的积极性。

在江苏省级层面，2016年3月正式实施的《江苏省旅游条例》将乡村旅游纳入政府采购范围，为乡村旅游经营拓宽渠道。自2013年起设立旅游产业发展基金以来，江苏省已投入8 000多万元用于支持乡村旅游产业发展。2016年开始实施“厨房、厕所、停车场”三整治行动和“客房、咨询服务”两提升工程，加大财政支持力度；同时，积极做好人才供应的软性支持，如2017年江苏省启动首批乡村旅游“牛师傅耕耘计划”。

与此同时，江苏省各地市也纷纷出台政策，不断加大力度扶持农业旅游的发展。2017年1月南京市出台首个鼓励扶乡村民宿发展的政策《关于推进乡村民宿业发展的指导意见》，提出设立民宿建设发展专项资金，统筹用于各郊区乡村民宿建设和经营奖补；2017年8苏州市在《全域旅游发展配套政策实施细则》中，把乡村旅游发展作为全域旅游创建示范城市的重要内容进行全面部署，出台实施了加大市区两级财政资金投入，对获评的生态旅游示范区、乡村旅游示范区、精品旅游民宿等分别给予5万—20万元的一次性财政补贴，等等。

（四）在政策落实上，已开始逐步受到重视

随着各项农业旅游政策的制定发布，国家越来越重视政策的落实。2017年开始，农业部把工作重点放在政策的推动落实上，印发了《农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，要求各地将政策意见细化实化为具体举措，积极推动中央各项政策的落地生根。政策的落实一方面要求各地要结合本地实际，制定实施含金量高，指向性、精准性、操作性强的政策文件；另一方面要加强督促检查，如建立年前有计划、年中有落实、年终有考核的督察机制。

与此同时，国家对农业旅游发展的各类规范和星级单位评定方案也在不断完善。例如，江苏省旅游局2016年3月发布《乡村旅游区等级划分与评定》和《江苏省乡村旅游区等级划分与评定管理办法》，为乡村旅游高质量发展提供参考标准；南京市2007年起开展了对休闲农业景区（点）的星级评定和管理工作，制定了《南京市休闲农业星级景区（点）评定标准》；苏州市2017年7月14日印发了《关于促进苏州市乡村旅游民宿规范发展的指导意见》。这类政策的出台保障了农业旅游的规范发展，有效促进了相关政策的落实。

二、当前江苏省农业旅游政策的局限性

经过多年的发展，目前江苏省农业旅游政策逐步完善。总体看来，江苏省农业旅游政策体系已基本形成，稳定性较强，但仍存在指导性强但可操作性不足等一些问题。

（一）多出现在相关政策中的部分条目，专项政策性文件少

目前，关于农业旅游发展的政策文件虽然数量较多，但大部分是在关于农村一二三产业融合发展、农业现代化、生态旅游、旅游扶贫等文件中作为条目被强调提出，真正关于休闲农业和乡村旅游的专项政策性文件则较少。少量专项政策多为“通知”、“意见”等，属方向性、口号性的，缺乏产业整体规划、具体支持措施和配套政策等，致使政策难以真正落实。2018年国家发改委将出台促进乡村旅游的专项政策性文件，重点要解决乡村旅游点外部连接道路、停车场等基础设施的建设，以及垃圾处理、污水处理等瓶颈问题；还要研究提出建立健全乡村旅游产品和服务的标准，鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展建设。同时，还要提出一些乡村旅游配套政策。江苏省级层面也亟待出台关于农业旅游的专项政策性文件。

（二）政策内容多偏向指导性，针对性和可操作性不足

一般来说，国家层面的政策偏重宏观，方向性、指导性强，但可操作性相对较差，需要各省各地市结合区域具体实际进一步细化落实。在江苏省三级农业旅游政策体系中，国家层面的政策占主导的格局使得现有农业旅游政策指导性较强，为各地农业旅游发展指明了方向，但省级层面和地市层面具体落实政策相对缺乏，影响了政策的实施效果。另一方面，目前关于农业旅游的政策，无论是国家层面还是省级和市级层面，多在旅游业、农业或扶贫计划等文件中作为一个条目的内容被提及强调，但由于缺少细化可执行的配套政策，致使政策多停留在口号上，可操作性相对较弱。

（三）支持力度仍然有限，规范约束明显不足

虽然国家连续多年在中央一号文件中强调了休闲农业和乡村旅游的发展，但江苏省各市近年来的政策多侧重于休闲农业示范点的评选与设置，逐步发挥其示范带动效应，具体在资金、人才、土地等方面的支持力度仍然有限[2]。目前，江苏省大多数农业旅游主要集聚在城市郊区和周边地带，而城市的拆迁、环境保护等工作逐步加强，使休闲农业的发展与这些大政策、大环境产生矛盾，至使一些地方政府对休闲农业发展采取不鼓励、不反对的态度，休闲农业企业在土地使用、资金信贷等方面基本没有什么优惠政策。部分地区政府虽然制定了相关的支持政策，但没有形成系统的促进休闲农业发展的政策体系。另一方面，经过多年的农业旅游发展，一些农村地区的生态环境和文化资源遭受不同程度的破坏[3]。但是目前的政策体系中对此涉及的相对较少，急需政府通过各类政策加以规范、约束和引导。

（四）来自不同主体的政策之间的协调性有待提高

不同政策主体制定的政策侧重点不同，而政策的最终落实并产生绩效需要各项政策的协调配合和共同发力。我国农业旅游政策主体的广泛性在国家层面表现最为突出，容易导致有利互争、互相推诿、政出多头等不良现象，一定程度上影响了政策的协调性。比如，财政部对农业旅游的金融支持政策若缺乏农业部、文化与旅游部等有关土地利用等政策的配合，难以真正落到实处。这就需要做好顶层设计，制定产业发展的纲领性文件或政策，各主体在总政策框架下分别制定具体政策，并加强沟通和协调。现在越来越多的农业旅游政策是多部门商讨联合制定发布的，这在一定程度增强了政策的协调性。

三、江苏省农业旅游政策体系构建与优化策略

目前江苏省农业旅游政策体系已基本形成，但无论在体系框架构成上，还是在具体的内容上，仍存在一些问题。因此，需要进一步优化江苏省农业旅游的政策框架体系，完善各项政策内容，提高政策绩效。

（一）江苏省农业旅游政策体系框架构建

经过多年发展，目前江苏省农业旅游政策体系已基本形成。但既有的农业旅游政策的出台不乏应急而生者，往往是在实践中遇到问题后，未能通过深入的理论论证，只是进行简单的经验总结而制定出的相应对策，以至于不能形成较为完整、协调的农业旅游政策体系。本文以国家、江苏省及省内各市出台的推动农业旅游发展的政策为依据，从目标体系、等级体系和内容系统三个模块构建了江苏省农业旅游发展政策体系框架（如图1所示）。农业旅游政策目标关乎产业发展的价值导向，随着发展目标的日趋多元化，政策目标体系包涵经济目标、社会目标和环境目标三个方面，具体包括提高农民收入、完善农村基础设施、促进农业和旅游业发展、传承乡村文化、改善农村生态环境等。农业旅游政策制定主体一般分为三个等级，等级体系则由国家级、省级、地市级三级政策体系构成，不同等级的政策在内容的权威性、指导性等方面存在一定的差异。农业旅游政策内容涉及土地、资金、人才等农业旅游发展的多个方面，因此内容体系最为复杂，可进一步分为支持引导性政策、规范约束性政策、保障支撑性政策三个方面。支持引导性政策表现在具体的财政、金融、土地等方面的引导和支持策略，规范约束性政策侧重对农业旅游的规划、约束以及示范建设标准，保障支撑性政策指对农业旅游发展在基础设施、人才、公共服务等方面的保障举措。

图1 江苏省农业旅游政策体系框架

（二）江苏省农业旅游政策优化策略建议

1.强化顶层设计，注重地方政策的针对性

在政策等级体系上，要强化顶层设计，注重政策配套。首先要从国家或省级层面做好农业旅游发展的顶层设计和长远规划，然后围绕顶层设计做好政策配套。要进一步强化省级层面政策的承上启下作用，一方面要进一步结合江苏省实际具体落实国家政策，在省级层面确定发展目标和要求，细化国家政策；另一方面要加强对各地市政策执行情况的监督，指导各市结合实际细化政策操作方案，逐步形成中央政策引导、地方措施配套的政策体系。当前江苏省农业旅游发展速度存在较大差异，苏北和苏中地区发展相对迅速，后发优势明显，苏南地区发展相对滞后，但仍保持了在全省农业旅游发展中的重心地位[4]。因此，需要各地市因地制宜，制定符合各地资源特色和市场需求、更加切实可行的农业旅游政策。

2.细化政策内容，加大支持力度

在政策内容上，要在国家农业旅游政策框架指导下，针对江苏省实际，切实维护农民利益，制定相对较为完善的支持引导性、规范约束性、保障支撑性政策等组成的农业旅游政策体系。在支持引导性政策方面，重点包括设立农业旅游财政专项扶持资金、土地利用政策、金融信贷支持政策、税费优惠政策等；在规范约束性政策方面，加强规划引导，进一步明确发展思路、原则、布局和重点，注重示范创建，不断完善有关标准和办法，切实发挥典型带动作用；在保障支撑性政策方面，需要制定相关政策举措，加强农村基础设施建设，培养和引进专业人才，完善乡村旅游公共服务体系和相关法律法规等。

江苏省还要进一步加大政策支持力度，尤其要加大在资金、土地等方面的支持力度。要引导农业旅游要走出“农家乐”的基本层次，探索走向精品化、规模化和国际化，必须在投资、土地、人才与经营管理体制创新等方面给予更大的投入。因此，建议江苏省农业和旅游相关部门对全省农业旅游发展进行专题调研，在总结整理各地发展农业旅游的有益经验、面临的困境以及政策诉求的基础上，做好政策内容的完善和调整工作。

3.加强政策监督，精准落实

在政策具体落实上，应从省级和地市两级层面分别加强监督、精准落实。必须具有相应的组织机构和组织措施来保证，并监督、检查、反馈和总结各项农业旅游政策的落实情况。要加强巡视督查，同时要加强政策宣传，鼓励媒体和人民群众的监督。一方面，对从事乡村旅游的农民、经营主体实行登记认证制度，并严格管理；另一方面，制定宏观发展规划、政策法规和各类评价标准，实施定期和不定期的检查和评估[5]。对于有特殊情况难以落实的地区，要及时找出原因，调整政策，解决问题。

4.加强沟通和调研，提高政策协调性

在政策协调性方面，注意各项政策之间以及与其他有关产业政策相衔接和配套，避免执行中出现矛盾而无法实施。首先需要加强宏观层面政策体系的顶层设计和通盘考量，各政策主体要基于全国或省级架构部署，根据需求按条深化、各有侧重；其次要加强政策制定之前的调研和沟通，切实了解需求，避免出现矛盾。可探索成立由农业部门牵头、有关部门参与的工作协调机制。可借鉴法国在制定农业旅游政策方面的经验，成立农业、旅游各部门之间的沟通、交流机构，协调农业旅游发展过程中出现的问题[6]。