地方中期财政项目库建设管理研究

胡海生，石明芹

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

2015年，财政部印发《关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预[2015]43号）和《关于贯彻落实国务院决策部署推动地方实行中期财政规划管理的通知》（财预[2015]38号），要求中央各部门、各省（自治区或直辖市）以及计划单列市据实编制2016—2018年中央及地方中期财政规划，在全国开始广泛开展中期财政规划管理。建设地方中期财政项目库是编制中期财政规划的基础，建立一个完善的地方中期财政项目库建设管理体系，不仅有利于保障财政支出的有效性、保证部门预算的合理性，更能使资源配置效率得到有效提高、充分利用国家财政资金。但建设中期财政项目库还有很多问题急需解决，如制度保障基础薄弱、分类体系不健全、缺乏完善评审机制等。

一、文献综述

学者关于地方中期财政项目库建设管理的研究讨论主要包括以下几个方面。

第一，关于中期财政项目库管理存在问题的研究方面。李自忠（2016）认为，财政项目库建设滞后主要是资金整合难度大和管理制度不完善问题导致，具体体现在专项资金的筛选立项到论证，再到绩效评价缺乏统一的管理办法。吴燕云（2015）谈及行政事业单位在项目库设立问题上，认为目前部门在考察论证项目立项可行性和必要性时依据不足，同时还存在项目前瞻性不足导致储备不够充实等弊端。赵传仁（2014）总结出财政专项资金项目库管理中突出问题表现为实施项目多、散、小，预算编制不完善导致出现“资金等项目”问题，以及缺乏绩效考核机制使得项目结束后对拨款剩余一概不知。马瑞芳（2014）通过对长治市项目库建设的现状分析，认为项目库建设中存在的主要问题是项目库的动态管理和绩效评价不到位，对时效性要求偏低，部分项目缺乏有效的信息反馈导致不能及时更新变化。

第二，关于中期财政项目库项目分类的研究方面。由于申请入库项目涉及范围广、类型复杂，零点研究集团（2016）将项目库按项目类型和性质划分为“政策类”“常规类”和“一次性项目”。梁春鼎（2015）认为，项目库的分类管理是实施滚动项目库的关键前提，提出将常规类和政策类项目采用固定形式进行管理，一次性项目采用滚动式管理，并进一步对一次性项目进行一年期和多年期分类的建议。胡爱萍（2016）认为，应该按使用对象把项目划分为社会专项类和业务经费类来规范经常性项目库，前者包括行政奖励和拨付，以及财政专项资金分配，后者主要包括大型会议、培训等必要业务活动经费。

第三，关于中期财政项目库项目管理周期的研究方面。财政部预算司（2015）提出加强项目库管理需要完善项目全周期滚动管理，即要求编制预算时择优申报，及时更新和维护已纳入预算安排的项目信息，未纳入安排的项目则滚动进入以后年度。汪仁正和汪正华（2016）结合开化县相关实践，提出遵循“保证重点、动态管理”的原则，按规范程序对项目申报审核入库并定时检查项目信息，通过财政项目库为载体开展全周期滚动管理。戚小如和段国海（2016）提出，按三年滚动方式编制常州市的中期财政规划，建立中期财政评估机制，通过预算执行和评估情况及时调整后两年规划，再增加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。张抗（2014）建议建立申报库、批复库、备选库和调整库四个基本项目信息库，在整个生命周期内实现全程化管理，能够随时提供项目全生命周期和预算年度全部信息和执行情况分析，实现项目的全周期滚动管理。

第四，关于中期财政项目库项目绩效评价的研究方面。刘彦博（2010）认为，建立预算绩效评价体系，才能逐步实现对财政资金的管理重点从资金投入向支出效果转变，有效衔接部门预算和绩效预算。张丽英和刘婧（2017）以深圳市总工会项目库建设为例，提出要把绩效评价从重点项目推广至所有可进行绩效评价的项目，并主张建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。刘晶璐（2010）就项目支出绩效评价方面，结合美国财政管理的经验，建议项目支出绩效评价体系的建立可以采取定性定量分析方法，综合考虑总体效应，项目支出绩效情况随项目类别不同实行动态管理，并将绩效评价结果予以公开。

总体而言，学者就地方财政项目库存在问题、项目分类、周期管理和绩效评价方面都有着广泛的讨论，指出项目库中的问题并给出了各方面具体的建议。但大部分研究都集中在年度项目库建设管理研究方面，仅部分学者在项目周期管理方面提到中期项目库如何管理建设。本文首先侧重中期的概念，阐述了中期项目库建设所面临的的问题，并提出建议；其次，尝试构建完整的中期项目的建设管理流程，为地方建设财政中期项目库提供了具体的参考。

二、地方中期财政项目库管理现状

中期项目库按主管部门来分，可分为财政项目库和部门项目库；按年份来分，可分为年度和非当年度项目库。财政项目库是指各级财政部门按照国家、省市级以及县级项目整体规划建设要求，对财政投资项目进行程序化和规范化管理的数据库系统，其项目实施主体由项目主管部门和财政部门两部分组成。部门项目库是指各预算部门按照国家、省市级以及县级项目整体规划建设要求，结合部门履职需要，对各部门预算投入项目的数据库系统。

中期财政项目库的推进和建设在地方还处于摸索阶段，除个别地区启动了项目库建设外，大部分地区仍处于计划筹措阶段，中期财政项目库推进和建设仍存在诸多问题，具体如下：

图1 相关项目库和预算关系图

（一）中期项目库建设制度保障基础薄弱

相关制度法规依据基础薄弱。梳理目前现有的规章制度，预算法并未对财政项目库建设提出相关规定，国务院层面也没有对财政项目库建设有过具体的要求，仅财政部部门通知《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预[2015]82号）中提出项目库的重要作用。但实际操作过程中，由于部门项目库的建设是财政项目库建立的根基，因此要求各部门首先要建立项目库，落实到具体操作中，需要各业务部门去推进落实，显然部门通知层面的规定约束力和执行力相对较弱。此外，与项目库建设密切相关的制度也不够健全，如项目预算的评审制度、支出标准要求，以及项目动态监督管理要求等。

中期项目库建设的保障机制不足。中期项目库建设是一项繁杂的系统工作，相关评审、跟踪、维护工作量较大，需要评审机构和特定人员等予以保障支持。目前地方财政机构设置保障还不够，尚未设置专职评审、跟踪部门，没有专业部门和足够人力组织开展全面的项目评审，相关评审和跟踪经验也比较缺乏。

（二）目前预算部门项目库缺失或不够系统

目前大部分预算部门没有项目库，或部分预算部门已建成的项目库系统性不强、连贯性不佳。主要表现在以下几个方面：“一部一库”，虽然部分预算部门按要求建立了项目库，但比较孤立，部门间以及部门与财政间的项目库互通能力较差，无法有效实现信息共享的作用；“一事一库”，突出现象是部门设置项目库仅根据自身管理需要，如建立大型医疗设备购置项目库、电子政务项目库等，这些项目库的建立使部门改进了该类项目的管理，但离部门中期财政项目库管理仍有一段距离；“一年一库”，即项目库仅每年按照预算编制要求单独设置，无法有效衔接年度项目库和中期规划。这是目前普遍存在的问题，其根源在于预算管理上仍侧重于年度预算，各部门在申报年度预算时，往往缺乏中期规划的视野，只关注年度的项目和资金需求。

（三）项目缺乏统一完善的分类体系

财政中期项目库的建立需依托对各类支出项目的分类和梳理，目前财政支出项目中呈现的特点是数量多、种类多、组成繁杂，这给分类梳理带来了较大难度。目前项目分类标准大都按照预算管理、支出功能等分类，部分项目组成中还存在专项经费和工作经费交织的情况，无形中增加了项目分类和梳理的难度。同时，部门之间的项目类型也各不相同，很难有统一适合各部门的项目分类标准，需根据各部门不同情况，选择其最适合的分类标准和方法。

（四）项目入库缺乏完善的评审机制

财政中期项目库管理中入库前的评审至关重要，评审的规则和标准是基础，目前各类项目既没有统一评审要求，也没有对评审方法和流程做细致规定。另外，财政项目的种类繁多、专业性强，因此要求有很高的评审规则。目前众多专家认为可以以财政支出标准进行项目分类，以此再规定相应的评审流程。于是又引申出财政支出标准问题，这是评审难的关键所在。财政支出标准的建立不仅要依部门不同而不同，而且依项目大类不同而不同。因此，财政支出标准的建立和完善是推进项目评审的基础和关键。

三、各地项目库建设的经验借鉴

河北省出台了系列规章制度来推进中期滚动预算试点项目库建立。2004年按照财政部综合司统一部署，河北省开始了对中长期预算制度的改革和探索。2008年开始，河北省相继发文《关于推进省级部门发展性支出三年滚动预算编制工作的实施意见（试行）》（冀政[2008]72号）以及《关于编制省级部门发展性支出三年滚动预算试点方案》，首批编制2009—2011年三年滚动预算的15个省级试点部门被确定，并把建立发展性支出滚动项目库作为部门支出预算编制的主要内容。各部门首先根据入库要求严格筛选和论证支出项目，再按照要求和规范格式编制项目预算。在项目库预算编制中，既要明确规定分年度和三年总体的考核指标与绩效目标，还要具体说明各个项目在社会和经济发展领域的最终预期效果。

焦作市在三年滚动预算试点过程中，把大部分项目纳入项目库管理，并建立了多形式评审制度。根据焦作市《焦作市人民政府关于开展市本级滚动预算编制工作的实施意见（试行）》（焦政文[2009]143号），焦作市明确规定将单个项目支出预算金额超过20万元的大额预算项目纳入项目库管理，并划分项目库为财政和部门项目库。通过部门申报、项目公示、专家认证、社会听证和机构评审制度管理监督应纳入项目库的部门预算项目。

中山市建立了多层次分类、动态更新的项目库管理机制。从2012年起，中山市按照“一年试点，两年过半，三年全覆盖”的目标，逐步推进和完善项目库管理改革。一是项目数据常态化采集。为了建立合理完备的项目数据常态化采集机制，需要开发一套完整的项目库管理系统，并搭建好项目入库申报和维护平台。二是项目多层次分类管理。考虑项目属性的多重角度，如按时间分为经常性、阶段性与一次性，按目的分为业务经费类、公共服务类、机构运行保障类等，可采用多层次立体分类目录式管理预算项目。三是项目数据动态更新。动态项目数据库的形成需要以单一项目的入库编码为线索，并将有关项目在申报、评审、执行、监督环节的所有动态信息集中统一管理并及时更新。

从以上经验可以看出，首先，政府层面需要加大推进力度，推进财政项目库建设要从政府层面给与重视和推动，河北省政府和焦作市政府均印发系列规章制度，明确项目库管理的相关办法。其次，项目需要进行分类，分类分层梳理项目入库，各地都对项目进行了分类，按照不同的属性入库。最后，建立健全绩效管理和跟踪考核机制必不可少，如河北省各部门在编制项目库项目预算不仅要明确分年度和三年总体的考核指标及绩效目标，还要具体说明各个项目宏观层面上的最终预期效果。

四、完善本市中期财政项目库建设的对策建议

（一）加强顶层制度设计，健全中期项目库建设保障配套体系

中期项目库制度建设和推进应上升到省级政府层面，加大顶层制度设计和推进力度。制定《中期财政项目管理办法》，具体规定关于项目申报程序和审批核准机制，严格规范资金支出行为与资金分配办法，最后对资金使用绩效认真考核。同时，制定相关配套办法，如《项目库评审专家管理办法》《项目库应用考核办法》《项目库项目调整退出办法》等，规范中期财政项目库的操作。

1.中期项目库管理是一项系统工作，在明确各责任主体的同时还要理顺项目库相关运作机制。一是需要各业务部门分工合作实现项目库统一管理，并且在项目申报、入库评审以及项目库调整等环节明确自身职责，根据项目库管理流程，健全评审、检查、绩效监督等各机构建设。二是在目前项目支出预算管理新模式下，加强项目库管理人员队伍建设，如财务人员和其他业务人员综合业务能力与技术水平的培训，使其熟练掌握项目库管理的操作方法与具体要求。

2.逐步建立全周期项目库动态管理机制。根据项目生命周期理论，可将项目过程分成四个阶段：从项目的立项到启动，再到发展成熟，直至项目圆满完成。如果考虑项目库管理需要的角度，可将预算管理方面的数据库按操作流程分为申报、审核、执行和完成四阶段。项目信息也要不断更新完善，以便及时反映项目历年的安排、结余以及绩效评价情况。

此外，许多项目由于外在环境变化导致各个阶段都会发生变化，因此要对项目信息及时更新调整。一是为了使项目支出预算更加符合实际工作情况，预算单位要根据影响项目变动的主要因素，对该项目年度计划、总体规划和有关预算安排进行及时更新调整；二是财政部门要深刻意识到实现项目动态管理的关键手段是项目清理和调整，因此对项目的清理和调整工作必须高度重视。

（二）增强项目管理意识，建设完备系统的部门项目库

充分认识到做实项目库是完善部门项目管理、规范项目支出预算管理和实施中期财政规划管理的必然要求。加强项目库作用的交流、培训，让利用项目库的理念贯穿于财政各项工作中。项目库采用“未经评审不纳入项目库、未纳入项目库不安排预算”的方式安排预算，能够有效避免立项随意性大、论证不充分、数量过多和交叉重复等问题。项目库管理的方式和方法，需要自上而下、全员参与式的共同转变理念，逐步适应这一全新的管理理念。

1.完备系统的部门项目库要包含中期规划拟开展的所有项目。这就要求预算单位在进行中期规划时，要对全年工作任务进行全面梳理，制订非常详细的全年工作计划，再科学合理地将其拆分为不同类别的项目支出，统一编制列入部门项目库。其次，部门项目库中的项目信息要十分完整全面，既要包括项目立项依据、年度工作计划、总体规划、预期成果和最终绩效目标等项目自身信息，也要包括年度预算安排情况、资金使用方式和方向等预算信息。

2.推进项目库管理常态化。首先，项目申报应定期化。开放项目申报时间是开放式管理项目库实现的前提。各单位需要通过均衡项目申报时间来提高入库前评审的效率，并非是在正式开展部门预算编制时才集中进行项目申报。其次，项目库维护应日常化。预算部门应当及时反馈项目实施进展程度，与财政部门沟通实施过程中遇到问题并给出解决的方案。财政部门及时根据项目的执行进度、经费使用、结转结余、政策调整以及绩效目标完成情况等信息对项目库进行更新调整。最后，项目库滚动周期性。中期财政规划管理的提出旨在提高预算的前瞻性和实现预算的可持续性，在传统财政规划管理按年度安排预算的基础上，将预算安排从一年延伸到三年，改变了项目支出预算安排的方式。滚动管理也是以三年总体规划为基础的全周期滚动管理，不再局限于一个会计年度。因此，实现各部门对未来三年的业务活动有更长远整体的规划和把控，同时对项目支出预算有更周详的考虑，使资金得到充分利用。

（三）制定项目分类标准，完善项目库的分层分级体系

分层是要求项目库建设要分级管理，按照部门预算管理职责进行分工，以部门为主体，各基层单位负责该单位的预算。这种多层级管理体制同样适用于项目库管理。各单位项目库由本级预算单位负责管理，下级预算单位由上级预算单位负责审核汇总，项目库的总体管理则由财政部门负责。按照项目管理的相关要求规定，区财政局、各主管预算单位和所属基层单位分别设立项目库，并管理和维护库中项目。这样就建立起了一个比较清晰完整的项目库管理分工体系，促进项目库管理的良性运转。

目前项目分类标准多样，按照预算管理要求分类：一次性项目、经常性项目。按照项目库管理分类：在建项目、新建项目、预备项目、储备项目。项目还可以按照支出经济和支出功能分为两大类。

考虑到项目资金管理评审机制，中期财政项目库中的项目可以按照有无支出标准进行分类：有省级统一支出标准；有部门制定的支出标准；有行业支出标准；无支出标准。不同支出标准对应着不同的管理流程，具体流程的复杂程度也与此有关。对于有省级统一支出标准的项目，财政部门对该项目纳入中期财政库可只需走一般内核程序即可，较简便。而对于有部门制定的支出标准或有行业支出标准的项目，财政部门除需内核外，还应针对部分重要项目召开多部门协同理财评审会，以及对入库项目还应定期抽查，举行外部联合评审会（见下页图2）。对于无支出标准的项目，需要有同级政府联席会议集体决策同意，方可进入财政部门内核流程。

（四）做实中期财政规划，建立多形式项目入库评审制度

各部门的中期财政规划要与经济发展水平、财力状况相适应，其编制要符合部门发展和实际职责，并且执行要严格有效。对收入预测要准确稳妥，而支出预算安排要留余，才能逐年增加支出预留空间；对重点项目和重大改革的深远影响要认真评估，使中期财政规划更规范和科学。另外把国家中长期规划确定的工作任务、重大改革和重要政策及时转化为预算项目，并纳入项目库，避免出现项目储备不足，也为部门中期财政规划编制奠定坚实的基础。中期财政规划不应包含没有明确依据的项目，需要严格准入条件和健全遴选机制加强项目库管理。

图2 有行业或部门支出标准项目入库管理流程

建立项目预算预评审制度，完善项目入库评审机制。首先，部门要委托专业机构评审年度规模较大的新增项目以及部门申报的重大延续项目的年度预算，财政部门预算支出要以该评审结果作为重要依据进行安排；其次，财政部门可再委托一些另外的权威机构对特重大项目进行再评审，更加科学合理安排预算支出，切实把控好项目的“入口关”。要确保项目库项目质量，严格的入库前评审是重要措施。

部分条件成熟的单位应当通过建立健全入库评审机制，着重解决“由谁评审、评审什么、怎样评审”的问题，逐步实现对纳入项目库的项目评审全覆盖目标。评审的形式大致可以分为以下类型：第一，部门自行评审，分为两种：一是部门内部评审，在部门项目库立项评审时，由部门的财务科室和业务科室组织内部评审会议；二是部门组织的跨部门评审，在部门项目库立项评审时，由预算单位牵头组织相关部门共同参与项目的立项评审。第二，是多部门协同理财评审会，在财政项目库立项评审时，由财政部门协同相关部门共同参与项目的立项评审会。第三，是外部联合抽查评审会，在项目通过财政部门内核后，形成对财政入库项目抽查机制，由多部门联合组成抽查评审组对抽到的项目进行重新评审。