取消高速公路省界收费站加快推进区域一体化

许光建

中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授

高速公路省界收费站影响通行效率、提高了企业和整个社会的物流和生活成本，已不适应区域经济一体化需要。取消高速公路省界收费站已经成为社会和政府的共识，但是还需要充分认识到此项工作的难度，需要大力依靠技术创新、制度创新、运营管理机制创新来实现

“两年内基本取消全国高速公路省界收费站，实现不停车快捷收费，减少拥堵、便利群众”。这是李克强总理在十三届全国人大二次会议上所作《政府工作报告》中提出的一项重要民生措施。在十三届全国人大二次会议胜利闭幕后会见中外记者会上，李克强总理又从解决制约消费增长的“堵点和障碍”的角度对此进行强调。这就向企业和公众传递了非常明确的信号，党中央、国务院高度重视高速公路的改革与发展，制定了明确时限，两年内要基本取消高速公路省界收费站。

高速公路省界收费站已不适应区域经济一体化需要

我国高速公路的投资、建设和运营主要是由省级人民政府自筹资金、自行养护，省际分段建设。因此除了要在正常的高速公路入口和出口设立收费站进行收费，还派生出了“高速公路省界收费站”。省界收费站使得各省市自治区境内的收费有保障。但同时，由于需要人工收费，并且效率较低，加重了交通拥堵现象，影响通行效率，又因为不菲的收费站建设、维护费用和收费人工费用，提高了企业和整个社会的物流成本和生活成本。更重要的是，高速公路省界收费站还对区域一体化进程产生了不利影响。以京津冀为例，北京、天津和河北省这三省市之间多条高速公路都设有省界收费站，经常出现双向堵车现象，严重影响了高速公路的整体利用效益，也不利于京津冀交通一体化。

高速公路省界收费站是和高速公路建设和发展进程相依相随的。在过去一个较长时期里，并未引起企业和公众的广泛关注。随着交通运输规模的不断扩大，特别是随着私家车的迅速普及和驾车出行的高速增长，人们对高速公路省界收费站产生的问题越来越关注，并通过人大代表提案等多种方式提出了解决这一问题的诉求。

党和政府十分重视高速公路省界收费站问题。在2018年3月的十三届全国人大一次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中关于“大幅降低企业非税负担”部分提出“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”。同年5月，国务院常务会明确提出了进一步降低实体经济的物流成本措施，推动取消高速公路省界收费站的任务。之后，交通运输部选择在山东、江苏、四川和重庆四省市进行试点。2018年12月底，已经取消江苏与山东、四川和重庆等15个省界收费站。近日，交通运输部部长李小鹏主持召开部务会，传达学习中央领导同志重要批示、中央有关会议精神，研究交通运输部落实2019年《政府工作报告》重点任务分工实施方案，提出要确保两年、力争提前基本取消全国高速公路省界收费站。

充分认识取消高速公路省界收费站的重点与难点

取消高速公路省界收费站已经成为社会和政府的共识，但是还需要充分认识到此项工作的难度，大力依靠技术创新、制度创新、运营管理机制创新来实现。对于取消高速公路省界收费站，可能面临的难点和重点问题主要有如下几方面。

一是技术问题。取消省界收费站并不是要取消高速公路收费，而是要改变收费方式，实现“不停车自动收费”。目前多条高速公路已经在本省市自治区辖区内使用了“高速公路电子不停车收费（ETC）”等技术，加快了车辆通行速度，有效地缓解了拥堵问题。但是许多车辆因为各种原因并未装载OBU设备，还需要人工收费。因此，在大部分高速公路入口、出口收费站，既有ETC收费通道，也保留了人工收费通道，有的地方还是以人工收费为主。要取消省界收费站，就需要建立一套全国适用的高速公路省界不停车收费系统。建立这套系统，必须解决车辆和通行路径识别、收费系统运算处理能力、收费系统网络安全保护等技术问题。应当说，随着现代信息技术特别是“互联网+”的飞速发展，技术上应不是难题。但是要使用这些新技术解决跨省收费问题，需要有省界虚拟站、新标准路径标识站、密钥系统迁移、通行卡更新、收费系统升级等基础设施建设运营保障，而且必须实现这些设施的全国全路网全覆盖，最终实现全国实行高速公路“一卡通”。要完成这些基础设施建设，需要一定的投资和时间，各省市自治区也很难做到齐步走。

二是制度问题。首先，在高速公路的投资建设模式上，有的地区采取了BOT建设模式，部分高速公路还属于特许权有效时期内，高速公路产权并未归属地方政府。在此期间内若取消省界收费站，使用全国统一的高速公路收费平台，应当如何处理政府与高速公路投资建设企业之间的关系，需要考虑新的制度安排。其次，取消高速公路省界收费站不仅需要相邻省市自治区之间的协调，还需要形成“全国一盘棋”，各省市自治区要围绕收费管理体制、系统整合及信息共享、虚拟收费站设施建设等问题达成协调一致，才能使省界收费站取消真正得到贯彻落实。更需要引起重视的是，相关法律法规必须及时修订，为改革提供坚实的法律基础。现行的《收费公路管理条例》是2004年制定的，虽然2015年的修订稿已经向社会公开征求意见，但是至今尚未完成修订，迫切需要加快修订步伐。近日交通运输部召开会议要求加快《公路法修正案（送审稿）》和《收费公路管理条例（修订送审稿）》的修改完善，积极配合有关部门做好立法审核工作，集思广益，推动其早日出台。

三是运营管理机制问题。这个问题比较具体，包括收费站人员分流问题、车辆通行收费标准问题以及收费利益分配问题等。首先，在取消收费站后，合理妥善安置收费站的工作人员，以保持高速公路运营管理正常运转和社会稳定，需要各地政府部门充分重视。其次，取消省界收费站，使用新的信息技术实现不停车收费，需要进行跨省服务协调，也需要建立合理的成本分担机制。需要注意的是，目前各省市自治区各自计费、各自收费，收费标准并不完全一致，尤其是货运车辆的收费标准差别较大，取消省界收费站，各省市自治区之间的收费标准需要及时调整。

四省的试点经验要认真总结

按照交通运输部的要求，2018年底，山东、江苏、四川和重庆取消了高速公路省界收费站。根据有关报道，2019年初，长三角地区的浙江、安徽等省市的交通管理部门已经开始协同探索取消省界高速公路收费站相关事宜。由于各省市自治区的情况不同，在试点中采取的模式也有所不同。目前，山东和江苏、四川和重庆等四省市试点取消省界收费站之后的收费方式主要为“ETC收费+CPC收费”两种方式。ETC收费方式主要为“分省计费、分省收费、自动扣费”。CPC收费方式则为“分省计费、统一收费”，过往车辆驶入高速公路时在入口处领取高速公路复合通行卡（CPC卡），驶出高速公路时在出口处交还CPC卡并且缴纳全路程通行费。同时，CPC卡拥有自动识别系统，可以写入车辆行驶的精准路径，为省际通行费准确划分提供有效依据。在CPC卡收费方式上，部分省份与企业进行合作，推出“车牌付”“高速e行”等项目，将车牌号与支付账号绑定，在摄像头识别车牌后，实现无现金网络支付，进一步提高了缴费效率。

在山东和江苏两地取消高速公路省界收费站前，主要使用的是IC卡。取消省界收费站后，两省将IC卡换成CPC卡，山东和江苏在已取消的省界收费站处采取了“3+1”的建设模式—在出省方向设置3个门架进行电子交易，入省方向设置1个门架进行电子标识。这种方式较好地考虑了出口交还CPC卡并且缴费较入口处仅需领取CPC卡所需花费时间更长的问题，提高了车辆通行速度。在收费手续上，山东省高速公路管理部门与企业进行合作推出“高速云付”，对通行车辆进行云身份识别和二次校验，实现无现金收费。四川和重庆的省界收费站实质上也采取的是这种方式，两省市通过建立省界虚拟收费站、标志站龙门架等CPC卡使用所需要的基础设施，取消了两省相邻的10个收费站。这些试点经验应得到及时精准的总结，为其他省市自治区提供重要参考。

针对以上所讨论的取消省界收费站存在的难点和重点问题，借鉴各地实践经验，笔者提出以下政策建议。

一是完善ETC+CPC服务，推动“互联网+高速公路收费”模式发展。随着现代网络信息技术不断发展和成熟，各地交通管理部门下一阶段应当以更加开放的意识引进新技术，不断提升和完善现有的ETC服务水平。同时，加快推进省界虚拟站、新标准路径识别标识站等硬件基础设施建设，加快探索收费系统升级、收费系统网络安全技术等软件基础设施保障，将现有IC卡升级换代为CPC卡。积极探索高速公路收费与“互联网+”融合发展的模式和路径，密切跟踪高速形式状态下车辆识别、手机移动支付等新技术研发、试点和应用，密切政企合作，进一步简化收费手续与增值税发票开具手续，提高高速公路收费支付效率。国务院有关部门则要发挥统筹协调作用，确保各地采用的新型技术基本一致，为未来取消全国省界收费站，真正形成全国性路网奠定良好基础。

二是加快修订《收费公路管理条例》，推动省际协同治理。坚持改革立法先行原则，加快研究制定收费公路制度改革方案，推动《收费公路管理条例》修订方案尽快出台，将收费改革与供给侧结构性改革结合起来，统筹考虑降低收费标准，推广差异化收费政策，大幅降低物流成本。同时，加快推动各相邻省份进行取消省界收费站的协同治理，鼓励以京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域性协同的形式研究制定取消省界收费站的执行方案，强化区域一体化合作。同时，国务院交通运输主管部门应当通过顶层设计指导各地加大力度推广差异化收费政策，更好地满足公众出行需求，降低企业物流成本。

三是明确收费利益分配机制，多种方式妥善安置职工。首先，各省市自治区有关高速公路主管部门要及时公开收费标准，为相邻省份车辆通行提供充分的信息便利，建立制度，明确取消省界收费站之后的收费利益分配机制和方法，同时改善高速公路维修养护服务。采用多种方式，实现高速公路管理单位的人员内部分流；也可以通过高速公路营运单位间的相互调配、短期借用、鼓励工作人员参加公开招考招聘，到其他地方单位工作，实现外部分流。在短短两年的改革过渡期内，高速公路管理部门要加强收费站工作人员培训，提供理论学习和专业技能培训的平台，使每一位职工在收费站取消之后能够更好地适应市场竞争需要，实现高质量再就业。