“一带一路”国家间金融监管合作法律问题研究

徐忆斌 马小晴

(西南政法大学 国际法学院，重庆 401120)

在经济新常态背景下，“一带一路”作为区域一体化探索实践的代表，迄今为止，已经取得极大成就。“一带一路”建设离不开金融支持，需要国家间金融合作不断深化，但该区域内部迅速聚集的资金和庞大的产业链使得金融风险问题日益凸显，通过国家间金融监管合作可以有效防控金融风险。[1]在2015年国家发展改革委、外交部和商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提出：“要不断加强金融监管合作，推动签署双边监管合作谅解备忘录，逐步在区域内建立高效监管协调机制。”[2]然而迄今为止，“一带一路”国家间金融监管合作推进仍然较为缓慢，这不但会影响沿线国家或地区之间正常的贸易往来，未来也将直接对作为“一带一路”重要支撑的资金融通造成不利影响。

本文基于对当前“一带一路”建设中国家间金融监管合作的现状与问题的提出，系统分析与阐释了“一带一路”国家间金融监管合作法律问题存在的原因，并在充分借鉴国际金融监管合作的经验基础上，结合“一带一路”国家间金融监管需求与合作发展的实际，对完善区域国家间金融监管合作提出相关对策和建议。

一、“一带一路”建设中国家间金融监管合作法律问题

习近平在2015年中共中央政治局会议上首次阐述了中国全球治理理念的内容，即“共商、共建、共享”。该理念同“一带一路”倡议原则完全一致，本质上均强调利益与责任的共同分担，中国提出的“一带一路”倡议，体现出中国有能力也有必要发挥积极作用，与国际社会其他国家进行各个领域的合作，重塑全球经济治理体系。[3]“一带一路”以“五通”[注]“一带一路”五通：政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。为核心内容，其中的资金融通是支持其他四通建设的关键因素和重要保障，所谓“巧妇难为无米之炊”，资金融通可为“一带一路”贸易、投资、基础设施等建设提供资金支持，并为“一带一路”建设提供长期、稳定、可靠的金融保障。而国家间金融监管合作则是资金融通的重要保障，随着“一带一路”政府资金合作的启动、民间金融资本合作的深化，国家间金融监管合作重要性日益凸显，主要表现为通过国家间金融监管合作可发现各国家或者区域内部可能会引发金融问题的威胁和漏洞，为成员国提供金融预警服务。对金融领域的不法行为进行监控与控制，降低金融市场风险，真正实现金融监管领域的合作共赢。国家间金融监管合作深刻诠释了“一带一路”倡议的原则，符合全球经济治理理念，在具体实践中可提升“一带一路”区域金融稳定程度，更好地服务于“一带一路”建设。

现今随着“一带一路”国家间金融合作水平不断提升，“一带一路”国家间金融监管合作方面已经取得一定成就，却也面临许多问题。主要表现在以下几个方面：

(一)双边金融监管合作协议约束性不强、执行力较弱

双边金融监管合作协议是目前国际金融监管合作中最为常见、最为行之有效的合作方式，一般通过签订双边法律协助条约或者谅解备忘录的形式来实现合作。[4]而双边谅解合作备忘录(MOU)是国际金融监管机构进行金融监管合作最为常用的合作形式，亦是“一带一路”国家间双边金融监管合作协议的主要形式，其签署方式及执行状况较国际条约更具灵活性，因而MOU并不具有国际法上的强制约束力。[5]在此，引申出一个值得关注的法律问题，鉴于MOU的国际法律性质，其在缔约国之间没有创设法律上的权利与义务，将会导致在被请求方未依照请求方的要求提供谅解备忘录所规定的协助之时，请求方将无法获得法律上的救济，而缔约双方将仅仅会受到“善意”原则(Good Faith)即道义上的约束，[6]加之MOU仅会在签署国双方之间产生约束力。由此可见，MOU在监管范围和约束对象上均有局限性，其所产生的效果也十分有限，最终将导致“一带一路”以MOU为核心的双边金融监管合作协议形式约束性不强、执行力较弱。

(二)多边金融监管合作协议缺乏系统性

“一带一路”多边金融监管合作协议缺乏系统性主要表现为多边金融监管合作协议内容缺失。首先，就现阶段“一带一路”金融监管合作类型来看，仅仅局限于国家金融主管机关之间的合作、区域银行间的合作两个层面，而国家间多边金融监管合作并不局限于以上两个方面内容，亦涉及到保险，证券等其他金融监管合作领域。除金融监管合作类型缺乏外，其具体内容规定亦不完善，现阶段“一带一路”国家间金融监管合作只有金融市场监管中的市场准入、信息披露与共享、跨境调查与取证等几个方面内容，并未涉及到金融机构设立、金融风险控制、金融业务监管等方面，以金融风险控制内容为例，随着金融市场中金融消费品的复杂化，要求“一带一路”国家间金融监管范围日益扩大，但该区域内由于缺乏对新兴金融消费品的监管合作内容，使得“一带一路”区域产生金融监管合作漏洞，最终，由于金融监管合作内容的缺失导致多边金融监管合作协议缺乏系统性，严重阻碍“一带一路”金融监管合作法律建设。

(三)金融监管合作协议覆盖层面较低

随着参与“一带一路”国家范围的不断扩大，国家层面和区域层面均签署了一定数量的双边、多边与区域金融监管合作协议。但国家间金融监管协议签订范围较为分散且数量较少，具体表现为，首先，双边金融监管合作协议签订量不足，未达到全面覆盖，[注]中国银保监会已与32个“一带一路”沿线国家签署双边监管合作谅解备忘录(MOU)，中国证监会也与25个“一带一路”沿线国家的证券监管机构签署了近30份证券期货监管合作谅解备忘录(MOU)。我国银保监会和证监会仅与一半参与“一带一路”的国家签订了以谅解备忘录为主的金融监管合作协议；多边和区域国家间的金融监管合作协议分散于以亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行为核心的投资银行之中，且“一带一路”区域大多以自由贸易区(FTA)为核心签订多边金融监管合作协议，如中国—东盟自贸区1999年便对国家间金融监管合作相关问题达成一致。多边金融监管合作协议签订方式较为单一，[注]中国和东盟六国率先达成了马尼拉框架合作协议，拉开了中、日、韩和东盟国家金融监管合作的序幕。1999年，中、日、韩三国和东盟共同发布联合声明，决定将东盟金融监管合作范围扩展到各个成员国。多边金融监管合作协议发展速度迟缓，导致金融监管合作协议覆盖层面较低。

(四)缺乏统一的金融监管合作标准

虽然“一带一路”国家间已签署多项多类别的金融监管合作协议，但是这些金融监管合作协议还未能有效覆盖大多数沿线国家，未能有效施行，其重要原因在于“一带一路”国家间缺乏统一的金融监管合作标准。由于“一带一路”国家间金融监管合作标准复杂多样，因此在该区域内难以进行有效的金融监管合作，在具体实践过程中，极易出现监管真空或者重叠的现象。除此之外，由于缺乏统一健全的金融监管合作标准，导致各国金融监管当局难以进行有效的协调和沟通，甚至在发生金融风险问题之时容易出现互相推诿的情形，造成金融监管漏洞，从而严重阻碍国家间金融监管合作进程。

(五)缺乏跨国金融监管协调机构

“一带一路”国家间金融监管合作内容较为庞杂，包括银行业、证券业和保险业等相关金融实体行业，还包括例如场外金融衍生品等新兴金融监管对象，监管难度较大。在金融监管规则方面只有数量较少且不全面的金融监管合作协议进行规制，同时由于“一带一路”国家金融政策差异较大，因而很难实现以达成国家间金融监管合作为目的的金融监管规则协调。从执行角度来看，“一带一路”区域内部金融监管合作协议大多是软法，增加了“一带一路”国家在执行金融监管合作协议的难度。若“一带一路”区域内存在统一的金融监管跨国协调机构，无论是在金融监管政策的制定、协调还是执行方面均会实现较大程度的突破。

(六)金融信息透明度较低

金融市场透明度是进行金融监管合作的重要前提，信息披露程度决定金融市场透明程度。即在金融监管合作过程中，若缺乏金融市场交易中可通过正常渠道获得的各类信息，如被监管金融产品实质信息、各国不应保密的金融方针与政策等信息，即可认定为金融市场透明度较低。“一带一路”国家间金融信息透明度在反恐融资方面虽取得一定成效，[注]现今，中国已与51个国家与地区签署《反洗钱反恐怖融资金融情报交流合作谅解备忘录》，包含40余个“一带一路”国家和地区，表明“一带一路”金融监管合作在反洗钱反恐怖融资情报交流方面取得突出进展。但许多国家依旧不愿意主动公开涉及其他金融方面的信息和数据，且在所签订的协议中规定各国可自主决定公开的金融信息与数据，对信息披露的有关规定均较为灵活。透明度的差异化将会导致各国在金融监管合作建设中难以相互了解对方国家的金融策略，从而难以进行有效的金融监管合作。除此之外，有些金融机构为了获取巨大利益而对金融活动参与者所披露的有关金融产品或金融业务的信息不准确不完整，这些信息和数据会不仅对金融活动参与者造成损失，亦会影响整个金融市场的稳定。

二、“一带一路”国家间金融监管合作问题分析

“一带一路”国家间金融监管合作问题复杂多样，为系统地解决这些问题，有必要对“一带一路”国家间金融监管合作问题产生缘由与妨碍这些问题得以解决的原因进行系统分析，并得出“一带一路”国家间金融监管合作问题的核心所在，从而可以更好地从核心角度解决“一带一路”国家间金融监管合作问题。

(一)“一带一路”国家间经济发展水平参差不齐

“一带一路”国家间经济发展水平差异是造成金融监管合作问题的根本原因。具体表现为，首先，“一带一路”沿线国家经济发展水平参差不齐影响该开放区域内部规则的协调。“一带一路”国家间市场开放程度与工业化发展高度不同，该区域内既有发展水平较高的俄罗斯、新加坡等国，也有发展水平较为落后的中亚，东盟等区域各国，依客观真理“经济基础决定上层建筑”，各国经济发展水平的差异将会决定政治、法律制度等方面的差异，导致该区域内部金融开放水平与监管水平不同，使得金融风险产生概率提升。且由于国家间金融政策差异明显，使得国家间金融监管政策难以协调，难以产生多边金融监管合作机制，因而对区域内国家间金融监管合作造成极大障碍。第二，“一带一路”沿线国家经济发展水平参差不齐影响国家主权信用，国家主权信用级别高低是相关政策能否顺利实施的前提因素。在“一带一路”国家中，除少数发达国家和新兴市场经济体外，大多数国家宏观经济基础薄弱，且在该地区中一些国家经济体制僵化、官僚主义盛行，国家主权信用风险较弱，[7]经济制度或经济政策极易发生变动，经济制度与政策的稳定程度关系到国家间金融监管合作的稳定程度，也影响着“一带一路”国家间金融监管合作成败。综上所述，“一带一路”国家间经济发展水平差异是影响国家间金融监管合作的首要原因。

(二)“一带一路”国家间制度差异明显

“一带一路”国家间制度差异是产生国家间金融监管合作问题的前提原因。“一带一路”国家间制度差异主要是指政治制度差异和政策差异。传统政治学观点认为：“经济决定政治、政治影响法律”。“一带一路”国家政治制度不同，政党制度较为复杂，大多数实行政党交替执政，这将会影响到国家间双边、多边和区域政策的稳定，影响“一带一路”国家间金融监管合作协议的实施效果，不利于该区域金融监管合作建设。[8]“一带一路”国家政策存在差异性，主要表现在“一带一路”沿线国家大部分是WTO成员国，金融服务市场大部分已经承诺开放，但大多数“一带一路”国家的金融基础较为薄弱，且监管体制方面存在较大差异，即便是监管体制相同，其内部的法律体系与法律环境方面也存在差异，具体而言，例如中东欧国家和中亚国家在金融领域实行统一监管体制，而中国和东盟等国家实行分业监管制度。国家金融监管体制的差异会导致“一带一路”沿线各国对各类金融产品进行监管合作时无法有效统一口径，产生监管方面的漏洞或者重叠，降低监管合作效率，不利于国家间金融监管合作建设[9]。综上所述，“一带一路”国家间政治制度不同和政策差异，将会导致“一带一路”区域在金融监管合作中难以协调金融监管合作标准和统一金融监管合作协议，从而影响该区域内金融监管合作问题的解决。

(三)“一带一路”国家间的博弈影响金融监管合作

“一带一路”国家间博弈是造成该区域国家间金融监管合作问题的外部原因。国际金融监管合作的生存与否取决于国际占主导地位的国家的国内利益集团和联盟的支持程度。由此可见，造成国家间博弈主要有以下几点原因：第一，大国势力介入进行利益博弈。“一带一路”沿线国家政治互信基础较为薄弱，“一带一路”倡议实行以来，各大国势力就已经不同程度地渗入到沿线各国的政治和经济建设当中，与我国进行博弈，我国的任何经济活动一旦触及这些大国的既得利益或对其形成潜在威胁，这些大国必然会利用其国家影响力控制东道国的决策，使得沿线国家对各类合作协议缺乏善意的理解，导致金融监管合作协议签署与执行难度增大，影响“一带一路”金融建设。第二，“一带一路”各国所在政治联盟与政治倾向复杂多样。“一带一路”覆盖范围极广，沿线各国分属不同的政治联盟，区域内各国之间难免会因为政治联盟立场不同产生各种不同的矛盾与分歧，国家间的信任程度弱化，从而产生国家间的利益博弈，这将会严重影响到区域内各种政策的制定与执行，亦会对金融监管合作产生不利影响。第三，各国利益诉求各异造成利益博弈。在“一带一路”国家间金融监管合作过程中，由于各国家利益诉求不同，难免会出现利益冲突的情况，各国均会为各自国家利益据理力争，由此产生利益冲突，影响“一带一路”国家间金融监管合作进程。

(四)缺乏可直接适用的国际经验

第一，缺乏可直接适用的国际经验是阻碍“一带一路”国家间金融监管合作的又一外部原因。国际金融监管合作经验主要分为国际宏观合作经验与国际区域合作经验。但由于“一带一路”国家间金融监管合作性质的特殊性导致以上两种经验均不可直接适用。首先，国际宏观经验中国家间金融监管合作主要通过国际货币基金组织、世界银行、巴塞尔银行等机构从国际层面整体实施，而“一带一路”国家间金融监管合作性质是区域型国家间金融监管合作，不可直接套用国际金融监管合作模式。[10]

第二，在国际区域经验层面，为贴近“一带一路”国家经济、政治、历史发展特点，区域内实行较为松散、低标准的开放型金融监管合作框架，不同于欧美国家常常采用的高度一体化的金融合作框架，“一带一路”区域并不要求在金融监管领域实行完全相同的高度一体化金融监管方式。由此可知，合作目的与理念不同导致欧美等其他区域性金融监管合作高度一体化机制不能直接套入“一带一路”区域国家间金融监管合作之中。

第三，国际区域金融监管合作模式大多以权力导向或者规则导向为主，且权力导向型金融监管合作模式占据了国际区域金融监管合作模式的半壁江山，主要表现为发达国家在区域金融监管合作中占据主导地位，发展中国家缺乏话语权，经常处于被动地位。“一带一路”区域金融监管合作模式是发展导向型合作模式，主要表现为在具体实践中秉承共商共建共享原则，各国均在平等自愿的基础上坚持合作共赢理念加强金融监管合作，与国际其他金融监管合作区域运行模式完全不同。因此，“一带一路”区域特殊的发展导向型合作模式促使该区域国家间金融监管合作不能直接套用其他国际区域经验。

综上所述，“一带一路”国家间金融监管合作缺乏可直接适用的国际宏观经验和国际区域经验，阻碍该区域内国家间金融监管合作问题的解决。虽然在“一带一路”国家间金融监管合作问题解决层面缺乏可直接适用的国际经验，但并不意味不可引用其中先进的符合“一带一路”国家间金融监管合作建设特点的国际经验，可在适用过程中取其精华，去其糟粕，不断完善“一带一路”国家间的金融监管合作建设。

(五)“一带一路”国家自利性影响国家间金融监管合作

国家自利性是造成“一带一路”国家间金融监管合作的内部原因。金融建设是经济建设的核心，亦是国家经济主权的重要内容。所谓国家自利性是指各国国家行为的作出均遵循国家利益至上原则，在国际金融监管合作中，如果通过合作能够引得利益收益，各国将会积极参与，若不合作或者阻碍合作能带来更大的收益，各国也有足够的动机采取不合作或者阻碍合作进程。[11]其具体表现为以下两个方面。

第一，因拥护国家经济主权而产生的国家自利性阻碍“一带一路”国家间金融监管合作法制化。国家经济主权是国家核心利益之一，在“一带一路”国家间金融监管合作中，金融自由化展现了国际社会普遍发展规律，金融自由化并不意味着金融管制的终结，相反，放松管制却有可能终结金融稳定。[12]为顺利实现金融自由化项下的金融监管合作，各国的经济主权或多或少都会被约束和限制，国家主权拥护者为维护国家自身经济主权利益最大化，阻碍国家间的金融监管合作，即出现了国家主权利益拥护与金融监管自由化的冲突。第二，狭隘的民族国家利益至上观念影响“一带一路”国家间金融监管合作进程。“一带一路”覆盖范围广阔，国际区域形势复杂多变且国情不同，各国为维护本国金融利益，消极进行金融监管合作，例如不公开本应公开的金融信息和数据，在金融风险预警或者危机救助中相互拆台性质的自保等行为。然现今并无任何惩戒制度约束此类行为，使得在该区域内极易出现以维护民族国家利益为名拒绝参与或消极参与“一带一路”国家间金融监管合作的不良行为。

综上所述，“一带一路”国家间经济、制度差异是造成“一带一路”国家间金融监管合作问题的根本原因和前提原因；国家间博弈、缺乏可直接适用的国际经验是造成该问题出现的外部原因，而国家的自利性是导致该问题出现的内部原因，同时以上原因也是阻碍区域国家间金融监管合作的桎梏。“一带一路”国家间金融监管合作是多边合作，多边金融监管合作范围极广，包括金融监管合作政策制定、机构的确立、政策执行及推动等方面的内容,结合前文所述“一带一路”国家间金融监管合作问题与问题分析可得出结论：“一带一路”国家间金融监管合作问题的核心在于缺乏多边金融监管规则，国家间多边金融监管规则的缺乏使得“一带一路”区域内部未能形成系统的金融监管合作体系与统一的金融监管合作标准，未能从规则层面设立跨国金融监管合作协调机构推动政策的实行和规则的制定，多边金融监管规则的缺乏导致“一带一路”区域未能推动建立金融风险预警机制与信息披露机制，使得该区域金融风险抵抗能力薄弱，金融危机指数上升。最后，“一带一路”多边金融监管规则的缺乏也使得区域国家间金融监管协议覆盖层面不足，未能实现有效推动各类金融监管协议的实施。综上，为了解决“一带一路”国家间金融监管合作法律问题，就必须从多角度完善多边金融监管规则。

三、“一带一路”国家间金融监管合作法律问题的解决

金融建设是“一带一路”推进贸易投资领域发展的重要保证，金融监管合作法律建设是金融建设的重要支柱。“一带一路”本质是打造沿线国家利益共同、责任共同的命运共同体。因此，“一带一路”国家间金融监管合作法律建设彰显了发展导向型治理模式，发展导向型治理模式以公平公正为核心，以期形成开放型利益共同体。但发展导向模式并不意味着完全排斥规则导向与权力导向的治理方式。国际经济治理模式是从权力导向型经济秩序进化到规则导向型经济秩序，再进化到发展导向型经济秩序，转化过程是实力决定的法律规则向以平等为目标的法律规则的转化。[13]因而在此过程中，只有通过制定区域“良法”,辅以大国引导，才可达到“善治”，真正实现该区域国家间金融监管合作。

(一)良法之治——制定“一带一路”国家间多边金融监管规则

1、设立金融监管跨国协调机构

设立金融监管跨国协调机构是制定与实施“一带一路”国家间多边金融监管规则的前提。纵观国际金融监管合作实践，大多数区域均有一个具有独立国际法律人格兼有足够资本及权力的金融监管主体，负责区域内跨境金融协议的签署与推进。[14]例如，欧盟委员会负责统筹欧盟区域内部金融监管合作协议的制定与执行。《美墨加协议》(USMCA)中的金融服务委员会，负责监督金融服务贸易协议的具体实施。[15]除此之外，其他大多数国际区域均设有相关金融监管合作机构对区域金融监管合作问题进行相应管制。因而在“一带一路”国家间金融监管合作中可借鉴当今国际经验并结合区域国家间金融监管合作的实际，设立“一带一路”金融监管跨国协调机构，负责该区域内部多边金融监管规则的制定与推行。该机构应以亚投行(AIIB)、丝路基金为基础与沿线国家的金融监管机构进行政策对接，并不断汲取巴塞尔银行、金融稳定理事会(FSB)等机构的金融监管政策，实现“一带一路”国家间金融监管政策协调，推进“一带一路”国家间多边金融监管规则的制定。

2、完善金融监管合作法律体系

为推进“一带一路”国家间多边金融监管合作规则的确立，应切实完善金融监管合作法律体系，促进国家间金融监管合作朝着制度化、法制化方向发展。

(1)协调国家间金融监管合作协议

在欧盟的金融监管体系之中，主要依照母国控制原则与相互认可原则实现金融监管政策的平衡以达到金融监管政策协调。[注]母国控制原则是将欧盟内部所有国家的金融监管权进行重新分配与协调，母国在整个金融监管过程中起到主导作用，东道国需要在对金融机构资金流动性审查方面以及信息披露等方面行使管辖权。相互认可原则是指欧盟成员国为开放国际金融市场签署金融监管互惠协议，约定相互承认对方的金融监管法律与规则。相互认可原则以最低限度协调原则为前提。将金融监管划分为系统风险、审慎监管和消费者保护三个方面。[16]由于“一带一路”区域覆盖较广，各国国情复杂，可以采取较为温和的方式，将“一带一路”整体区域以中国为核心划分为若干不同的小型自由贸易区域，譬如：中国—东盟自由贸易区、中-蒙-俄自由贸易区等，并以现存的区域性金融监管协议或者其他相关协议为基础，将金融监管协议内容划分银行业金融监管法规、投资服务业金融监管法规、金融服务监管法规等不同的模块，实现小型区域国家间金融监管协议的协调，最终实现“一带一路”整体区域金融监管协议协调。

(2)完善金融监管合作内涵

“一带一路”国家应借鉴欧盟金融监管的实践，转变金融监管合作方式，有效结合宏观监管与微观监管，实现跨部门信息交换，促使部门之间合作更为密切。同时在金融监管合作立法中明确“一带一路”逐步实行现今国际社会普遍使用的《巴塞尔协议》中规定的权威性的金融监管合作模式。不断扩大“一带一路”国家间金融监管合作范围。2008年金融危机对国际经济造成了系统性的破坏，金融安全和金融监管得到高度重视和加强，影子银行作为本次金融危机的导火索，现今已被大多数国际区域纳入金融监管合作范畴，与此同时，国际各区域也加强了对金融消费者权益的保护。为维护金融市场稳定发展，适应国际金融监管发展进程，在“一带一路”建设中，应将“影子银行”与金融消费者权益的保护纳入“一带一路”多边金融监管规则制定范围之中，[注]“影子银行”在理论界与实务界未有统一的定义，在此为方便理解，采用较为狭义的解释，影子银行是指履行银行职能、逃避银行监管的类似银行的实体。"譬如：私募基金，对冲基金，场外金融衍生品等。适时扩大金融监管合作范围。

(3)提升“软法”的约束力并明确法律位阶

由于“一带一路”国家政治、经济情况复杂，因此在法律具体适用过程中，不适用欧盟软法、硬法兼具的法律适用格局，而应保持软法适用的格局，并通过提升金融监管软法制定主体的代表性来提升软法的约束力，即在制定金融监管合作规则之时应兼顾各类主体而非少数集团的利益，并不断提升规则制定的透明度，实行监管问责制，可防止因软法效力不足而产生约束性不强、执行力较弱的情况。[17]同时亦可保障各国的金融主权，促进金融监管规则的顺利实施。最后，明确法律位阶，在该领域可参考欧盟的做法，欧盟层面的金融监管规则在与欧盟成员国金融法律规则发生冲突之时，欧盟层面的金融监管合作规则要高于欧盟成员国内部法律。即可在“一带一路”多边金融监管规则中明确区域金融法律在不损害国家公众秩序等良好规则的情况下，区域金融监管法律优先于国内金融监管法律的适用，可避免因国家自利性而产生的法律冲突。

3、推进多层次区域金融监管合作

现今，国际金融监管合作协议形式层次多样，例如欧盟金融监管当局与USMCA等区域大多以双边或多边谅解备忘录形式签署金融监管合作协议，同时通过委员会或者建立类似的机构进行金融监管多边合作。除此之外，欧盟建立了特殊的非正式跨部门合作机制。从以上经验可知，“一带一路”区域可通过建立多层析金融监管合作规则减少监管制度差异，防止出现放松监管的问题。

第一，双边金融监管合作是进行多边金融监管合作的前提，在多边金融监管合作规则制定中，要不断加快“一带一路”双边谅解备忘录签署进程，通过签署双边协议扩大协议覆盖范围并补充因多边协议签署所产生的漏洞，使得“一带一路”国家在监管透明度和政策协调等方面达成共识，从而为制定多边金融监管规则奠定基础。第二，“一带一路”区域各国要积极参与国际多边、区域金融监管合作规则、协议框架的建设，不断推动国家间或者国家与区域之间多边金融监管规则建立。[18]为完善“一带一路”国家间金融监管合作体系框架，应进一步加大“一带一路”国家或区域与国际金融组织在金融监管领域的合作力度。首先应不断深化区域内国家间经济、政治等各领域的合作，加深政治互信，在此过程中尤要注重发展中国家的利益，改善区域内发展中国家长期处于国际金融规则制定弱势地位的形势。在与国际组织进行金融监管合作中，各国应积极参与G20峰会、金融稳定理事会(FSB)巴塞尔银行等机构，并在国家间金融合作规则制定中积极接受该类组织的引导与监督，营造更有利的外部环境。

4、统一区域内国家间金融监管合作标准

在多边金融监管合作规则制定中，金融监管合作标准的确立是其中的重要内容之一。“一带一路”各国由于金融市场发展水平参差不齐，不宜直接统一金融监管合作标准，而应采取循序渐进的方式。首先，中国应与“一带一路”中的发达国家建立金融监管合作标准，发达国家对于统一金融监管标准的意愿较为强烈，且发达国家在“一带一路”所占比例较小，更容易协调金融监管合作标准，这样可以给其他“一带一路”参与国树立相应的典范，当“一带一路”其他国家内部金融监管规则较为成熟之时，再统一整个区域内的金融监管合作标准。在此过程中可参考欧盟在金融监管合作领域所应用的原则即最低限度原则与相互认可原则。“一带一路”国家间在统一金融监管合作标准之时应考虑到金融体系较为落后的国家的金融市场开放程度与金融利益，确定一个最低金融监管合作标准，譬如：金融资本率不能过高、审慎监管和金融风险管控不能过于严格等，同时将金融监管合作内容进行分类，例如银行业监管、证券业监管、保险业监管等，每个具体内容制定相应的监管标准，这样才可促进金融监管合作标准的统一，实现“一带一路”金融监管法律的全面覆盖。

5、建立完善的金融风险预警机制

完善的金融风险预警机制可以帮助“一带一路”国家尽早预测金融风险，进行有效规避，是“一带一路”多边金融监管合作规则的又一重要内容。“一带一路”可结合区域发展实际，在金融监管跨国协调机构下设金融信息共享平台，通过该平台实现区域金融信息共享，通过对“一带一路”金融风险等级的分化，进行金融数据统计和分析，从而为“一带一路”国家金融监管合作提供技术上的支持。金融风险预警机制的设立，可以保障在金融监管过程中，随时掌握金融动态，评估金融风险，防止发生大规模的金融动乱。

6、建立完善的信息披露制度

多边金融监管规则制定的前提在于所获得的金融信息是否准确、及时和充分，高效率、高质量的信息披露制度可以有效提升“一带一路”国家间金融监管合作透明度。迄今为止，“一带一路”国家间金融监管合作中的信息披露制度依旧不够完善，因此可采取以下方式完善该制度，以银行监管合作为例，可借鉴并对接巴塞尔协议中关于信息披露制度的相关规定，《巴塞尔协议》要求建立银行内部评级体系和加强信息披露，证券业与保险业要依据公司法规定履行相应的信息披露制度。[19]“一带一路”国家间金融监管合作中可建立银行内部评级体系并扩大信息披露内容，可将银行业务情况，财务状况等纳入信息披露内容之中，同时也要加强证券、保险等金融机构的信息披露制度建设，并对其披露的内容、方式、程序等进行系统规定，并强制要求将披露内容上传到跨国金融监管合作政策协调机构之中，以实现信息的共享。而对于不遵守信息披露制度的相关组织机构，“一带一路”国家间可通过签署或完善相关协议来规制金融机构提供信息不完善、虚假等行为，并在执法领域提升关于信息披露不真实、不完善等行为的规制要求与处罚力度，以满足“一带一路”国家间多边金融监管合作规则制定中对于金融市场信息之需。

(二)大国引导——落实“一带一路”国家间多边金融监管规则

“一带一路”虽是发展导向型治理模式，但在政策具体制定和实施过程中也需要权力(大国)导向型治理模式进行引导和落实。我国作为世界第二大经济体同时作为“一带一路”倡议的提出者应在落实“一带一路”多边金融监管规则中起到主导作用。“一带一路”多边金融监管规则只有在所有参与“一带一路”的经济体纳入其国内监管框架才能成为具有约束力的规则，因而作为落实“一带一路”多边金融监管规则的引导者应首先将推动多边金融监管规则制定的方针和亟待多边金融监管规则纳入的规则置于中国现有的金融监管框架之内，并主导推动多边金融监管合作规则的制定，具体操作如下：

1、引导制定多边金融监管合作规则

中国应继续发挥在“一带一路”区域内的主导作用，联合“一带一路”国家不断完善区域内金融监管合作规则。明确“一行两会”在“一带一路”多边金融监管合作中的具体分工，中国人民银行要落实参与中国-东盟自由贸易区、中蒙俄自由贸易区等“一带一路”中的区域金融监管合作建设，深入参与上合组织银联体的区域金融监管合作活动，引导区域各国在金融信息共享、金融监管政策协调等方面达成共识。中国证监会、银保监会应不断推进双边谅解备忘录签署进程，加深多边、区域政治经济互信以提升金融监管合作内容范围和内容，以保证多边金融监管合作规则的顺利制定。

我国应发挥在亚投行、丝路基金等机构的主导作用，以亚投行为中心，落实金融监管政策，根据“一带一路”国家的不同国情，实行不同的信息披露制度，并在亚投行中完善金融监管合作问责制，规制非法信息披露行为。同时通过签署双边金融监管合作协议强化制度安排和技术保证进一步完善金融风险预警机制。[20]从而逐步引导整个区域内信息披露制度和金融风险预警机制的完善，充实多边金融监管合作规则。

最后，在经济全球化的影响下，“一带一路”多边金融监管合作规则会受到发达国家主导的国际金融监管规则的影响。因而，为使“一带一路”国家间多边金融监管合作规则与国际金融监管规则发展趋向一致，中国应运用G20、金融稳定理事会(FSB)等国际金融监管规则制定平台，积极参与国际双边、多边、区域金融监管规则、协议框架的建设，提升我国在国际金融组织中的话语权，[21]制定更为公平的金融监管规则，保护参与国家以发展中国家为主的“一带一路”多边金融监管合作建设。与此同时，引导“一带一路”国家积极参与亚投行，加强其在区域金融体系建设中的话语权，使得在多边金融监管合作规则制定中更好的保护自身利益。

2、补充国内金融监管立法漏洞

我国应注重国内自身金融监管机制建设，弥补立法漏洞，以适应“一带一路”金融监管规则，同时将“一带一路”多边金融监管规则纳入国内金融监管法律体系，补充国内金融监管立法漏洞，从而为“一带一路”其他国家金融监管规则的改革作出示范，间接促进多边金融监管规则的制定与落实。具体方法如下：

第一，完善国内金融监管规则。首先，应扩大国内金融监管范围，例如可将新型影响国内金融监管秩序的“影子银行”纳入监管体系之内，并对不适应国内金融发展的金融监管法律进行修改或废除，增加制定国家金融监管法，金融监管协调法等新型法律法规，将适应国内金融监管发展的“一带一路”多边监管规则纳入国内金融法规之中，顺利对接“一带一路”金融监管合作规则，从而为“一带一路”其他国家的国内金融监管法律调整起到示范作用。

第二，利用国内相关的金融监管平台实现国内金融监管规则协调。2013年，我国国务院创设金融监管协调部际联席会议制度，用以协调国内金融系统规则监管，但由于缺乏高位阶的金融监管协调法律使得金融监管协调机制实际运行效果不佳。2017年11月，国务院金融稳定发展委员会(简称“金稳委”)的设立，为我国现有的金融监管协调提供了更高层次的平台。未来可在金稳委的统筹之下，利用金融监管协调部际联席会议制度对金融机构进行监管职责的协调，防止出现监管重叠或监管真空现象，构建监管协调体系。通过该平台，不断完善金融监管规则，并在此基础上推出金融监管协调法规，依据金融市场实际进一步促使其成为符合国家金融发展趋势与金融创新领域的具有普遍约束力的高位阶法律。

第三，健全国内金融监管模式，实现国内金融监管机构与金融机构信息共享，提升风险防控能力。我国实行的分业监管模式，在我国金融监管历史上曾经发挥过积极的作用，但现今随着金融混业经营与金融科技的发展与创新，不同金融业务之间的界限越发模糊，导致分业监管模式愈发不足，金融监管难度增大，监管盲区增多。为了维护金融系统的稳定，我国应发挥金稳委的统筹作用，充分利用金融监管协调部际联席会议制度,加深与各类金融机构的信息共享合作。结合互联网金融信息技术，实现国内金融信息共享，防范新型金融风险。

第四，确立宏观审慎监管与微观审慎监管并重理念,针对不同监管层面采取不同的监管措施。在宏观监管层面，为维护整体金融系统与金融市场稳定，应不断扩大国内金融监管范围，完善金融基础设施建设，秉承宏观审慎监管理念，实现宏观监管的协调一致，防止金融市场失灵，更好地服务于实体经济建设。在微观监管层面，要加强对国内金融机构的管理，综合考虑金融监管实践，针对不同金融机构依据不同金融数据指标，在不同时期实行不同金融监管方式。

四、结语

随着“一带一路”区域内各个国家金融合作领域的不断扩展与合作层次的不断深化，整个区域将呈现出越来越繁荣和稳定的经济贸易发展状态。金融是“一带一路”区域建设的重要支撑，而金融风险防范与规制则是保证区域金融平稳运行的重要保障，为规制金融风险，“一带一路”区域内部可建立国家金融监管合作机制，因此，建立和完善“一带一路”金融监管合作法律机制对该区域的蓬勃发展具有重要的意义，而缺乏多边金融监管法律是解决“一带一路”国家间金融监管合作法律问题的核心。在国际金融监管合作领域，欧盟等国际金融监管区域及巴塞尔委员会的金融监管规则对于完善地区甚至全球金融监管体系、保障金融市场健康稳定发展重要的意义，值得“一带一路”国家借鉴。从“一带一路”国家间金融监管合作领域的现状和国际现状来看，在“一带一路”建设中应不断增强政治、经济互信；完善金融风险预警机制与信息披露制度，提升金融市场透明度；统一金融监管合作标准，在未来，可以建立系统的“一带一路”多边国家金融监管合作法律体系，以期解决该区域国家间金融监管合作法律问题，该体系不仅有利于防控“一带一路”金融风险，也可促进该地区金融的稳定发展，从而支持“一带一路”建设。