海洋生态文明建设目标：社会效益及路径选择

张 一 马雪莹

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

在习近平总书记“绿水青山就是金山银山”思想指导下，海洋生态文明建设就是要建设海上“绿水青山”。海洋生态文明建设经历了从被动保护到主动治理为特征的发展过程，呈现出由追求经济效益到经济效益和生态效益并重的发展方式转变。在今后时期内，海洋生态文明建设需要形成公众共同参与、社会全面推进的大格局，强调对海洋民生层面的社会效益的探求，对于全面推进海洋生态文明建设具有重要价值和意义。

一、海洋生态文明建设之惑：何为首位

纵观海洋生态文明建设历程和发展全局，其指导思想始终来源于新时代社会主要矛盾转化的时代诉求，海洋生态文明建设也随着社会主要矛盾变化呈现出不同的建设重点。习近平总书记强调要更加注重认识海洋、经略海洋，在向海进军的实践中，海洋产业迅速发展，海洋经济对沿海地区的贡献持续增加，海洋开发表现出强化经济效益的价值取向。然而，随着海洋经济活动的增多，开发海洋资源的幅度不断增大，海洋生态系统所面临的资源减少与系统退化压力与日俱增，海洋生态文明建设已经成为生态文明建设进程中的一个结构性短板。进入新时代，传统增长方式造成的海洋环境破坏趋势倒逼和社会公众趋海生活所追求的幸福原动力，使注重生态效益成为海洋生态文明建设的重点。党的十九大报告明确提出“要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”[1]“共抓大保护、不搞大开发，像对待生命一样对待海洋生态环境。”[2]开发与保护并重成为经略海洋的重要理念，追求经济效益与生态效益的协同共建成为海洋生态文明建设的基本框架。

海洋生态文明建设根本价值是追求人海和谐，深厚的海洋文化积淀及预设的海洋发展规律是海洋生态文明基础。然而，海洋实践中因海洋资源开发和海洋生态环境问题而引发的社会矛盾依然存在，由于缺乏多元主体合作与公众参与而导致的涉海利益冲突尚未得到根本解决。“生态危机的根源，并不在于确认和强调了人的主体性，而在于使这种主体性的作用发挥到了极端的程度。”[3]从现实来说，公众相当程度上延续了传统管理模式的惯性依赖，将政府视作海洋环境治理的唯一推动者和实施者，缺少自觉参与意识，进而导致不同社会主体间的信任程度和沟通合作程度较低，不利于海洋生态文明建设的协同共建。因此，推进海洋生态文明建设进程，需要在社会层面形成对海洋生态文明建设社会效益的共识，这不仅离不开党和政府的顶层设计，更需要广泛地公民参与的共建共促。

二、社会效益——海洋生态文明建设的价值目标

(一)社会效益再思考

何为社会效益？社会效益是公共事业或项目在意识形态和价值观上的体现，主要表现在公众反映和社会评价体系上。广义的社会效益包括生态效益和经济效益，或将生态效益囊括在内而与经济效益区别开来，狭义的社会效益仅体现为一种评价公众需要满足程度的指标。[4]相对于经济效益，社会效益的内涵更主要的是社会评价，评价指标更多的是非价值形态和非量化的，主要体现为某种行为或活动对增加公共就业、提高人们生活水平等方面的质量。

实现社会效益应是海洋生态文明建设价值目标。对海洋环境问题的认识觉醒和试错积累要求海洋生态文明建设，到底要达成什么样的认识和方法，习近平总书记针对新时期海洋事业发展提出了一系列新论述、新要求，逐步形成了海洋生态文明建设的系统部署，将我国海洋生态文明建设推进到了历史新高度。一是“把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局之中”的要求，明确增强海洋生态文明在海洋开发总布局中的话语权，破解了缘木求鱼和竭泽而渔的矛盾关系，标志着已经进入以海洋生态文明建设重塑海洋开发的新时代。二是“让人民群众吃上绿色、安全、放心的海产品，享受到碧海蓝天、洁净沙滩”的目标，为如何实现海洋生态文明建设社会效益提供根本遵循。对于我国海洋生态文明建设保有乐观态度，是基于两个合理判断。一个是海洋发展所创造的经济基础为走向海洋生态文明奠定坚实基础；一个是趋海行为所追求幸福生活的原动力和与之保持一致的自我提升能力。海洋生态文明建设只有具备良好的社会基础，才能更好推进。第一，海洋生态文明建设应体现公平性原则，应在充分听取社情民意的基础上解决相关突出涉海问题，而非采取以自我为敌的极端生态主义；第二，海洋生态文明建应以让百姓满意为宗旨，以海洋民生为重点融入沿海地区社会建设，推动沿海地区的绿色生活方式转型。如果将审视的眼光由顶层设计移向社会现实，会更明确海洋生态文明建设社会效益的重要性，在海洋生态文明建设实践中，更多指向的是“政府主导的自上而下”的管理模式，而对公众社会参与和利益表达支持不足。推进海洋生态文明建设与提升海洋生态文明意识、培育海洋生态文明建设公众参与行为过程是一致的，从某种意义上说，社会共识程度，直接体现着海洋生态文明建设效果。核心价值取向缺失，海洋生态文明建设自然不会有人本关怀；价值认同弱化，海洋生态文明建设自然也称不上高级文明形态。

以面向未来的历史视野来看，海洋实践具有直接的趋利性，不同个体、群体、地区、民族、国家的利益具有独立性和排他性，在对海洋利益的追逐中，往往被局部和短期利益所吸引，使海洋资源的代际共享成为不可忽视的社会问题——当代人与后代人存在潜在竞争关系；当代人如果超出海洋资源再生速率进行开发、利用，就意味着后代人丧失了利用机会；当代人如果对海洋环境造成不可逆性破坏，就意味着后代人永久失去了海洋生态环境。海洋环境的共有性、实践影响的滞后性与代际之间的利益一致性导致了利益主体责任与义务的不对称。海洋生态文明建设应着眼于世代传承与海洋命运共同体的要求，在短期与长远利益之间、当代与后代的发展之间保持必要的平衡，蕴涵着生存与发展的代际公平。

(二)海洋生态文明建设社会效益的主要内容

总结来说，海洋生态文明建设社会效益具有四重特征，一是其影响对象不指向某个特定的个体或群体，具有开放性；二是它是全体社会公众利益而非少数人利益的实现，具有公平性；三是它涉及沿海地区社会发展方方面面，具有系统性；四是海洋生态文明建设社会效益部分内容在一定程度上难以用数据的形式直观体现，具有复杂性。

海洋生态文明建设社会效益可具化为三个方面。一是民生优先——满足人民生存发展需求。“生态文明建设始终应当将满足人的需求置于优先选项。”[5]海洋生态文明建设应始终坚持以真正实现人民群众福祉为最终目标，“促进海洋资源集约利用→海洋生态良性循环→人海和谐共生”最终目的都是为了实现人的全面发展。马斯洛的“五层次需求理论”预设了人的行为与需求之间的关系，特别进入新时代，更应重视和满足社会公众精神需求的重要性。社会公众是海洋生态文明建设社会效益价值标准的制定者、执行者、评价者和受益者，海洋生态文明建设是对沿海地区、城乡、代际之间社会公众生活需求的总体权衡，以人为本是其出发点。二是生态基础——实现人海和谐。海洋是人类海洋实践中生产生活的初始源泉，直接参与人与自然、人与社会的物质代谢过程，长期以来，海洋实践总是不断打破自然界已有的平衡。新常态下海洋发展逻辑建立在海洋生态文明建设基础之上，人海关系在海洋生态文明价值观指导下，要求海洋实践遵循开发与保护并重的理念，要以海洋生态系统的良性循环来约束和限制海洋实践。保护海洋生态环境与海洋发展具有高度相关性，重视人海关系方面的积极物质成果与精神成果，并以人海协调发展为行为准则，实质是打造人海和谐关系的外部环境基础。[6]三是社会认同——保障公众参与共促共建。海洋生态文明建设是惠及全体人民、涉及整个海洋发展领域的深刻变革，是一项社会主体全方位共同参与的系统工程，会对公众认同和参与建设形成助推效应。公众对海洋生态文明建设的自觉参与意识和参与行为程度是影响建设进程的重要因素，在海洋生态文明建设过程中，所生产出的生态身份、生态诉求和利益共同体，广泛影响着社会关系的重构。[7]海洋生态文明意识代表了一种人海和谐共处的价值观念，会在潜移默化中内化为公众的主观认知，并通过参与的实践方式自觉表现为共建海洋的社会行为。海洋生态文明建设过程同时也是逐步人化自然的过程，海洋生态文明建设与公众认同和参与密不可分，海洋生态文明建设就是在实践中规范社会公众的思想行为、意识形态、价值标准等因素的过程。

三、社会效益价值目标长期缺位的责任归因

在海洋发展历程中，经历了“走向海洋—开发海洋—和谐海洋”的过程，是一个逐步趋向人性化、科学化和系统化的过程，是主动超越传统海洋工业文明而创造适合自身发展的演化过程，自然对价值目标——社会效益的认知和实现也不可避免地存在发展过程中的矛盾。其中，管理部门基于本位主义和工具理性取向的观念模式、制度机制，构成了第一重梗阻；社会海洋生态价值观缺失导致的逐利意识和本能选择，构成了第二重梗阻；社会效益本身存在的外部性问题障碍，构成了第三重梗阻。这三重梗阻之间相互影响相互作用，成为海洋生态文明建设社会效益价值目标长期缺位的内在逻辑。

(一)地方政府的工具理性是主要阻力

以创建海洋生态文明示范区为基本思路的海洋生态文明建设，使沿海地区地方政府成为直接面向公众的政策执行者。地方政府能够在海洋发展中与企业、科研机构等相关社会经济主体开展合作，具有政策制定和执行的裁量权，在承受海洋经济发展和环境保护的双重压力下，这种裁量权的运用会表现出一定的灵活性。也就是说，地方政府本身具有“经济人”的属性，在地方政策制定与执行过程中，往往会产生以本位主义和工具理性为主导趋势，使中央政府大力提倡的海洋生态文明建设在地方执行过程中大打折扣。

当前，海洋生态文明建设呈现出结果导向与过程程序化的特点，结果导向表现为注重建设与治理的即时效果，过程程序化可从建设规划中对行为主体和建设进程的定位和要求中得以体现，在一定程度上与“官场+市场”的发展模式有关，极易使得中央政府层面的海洋生态文明建设政策遭遇变通执行。[8]在海洋生态文明建设过程中，这种现象主要有三种类型，一是目标导向异化，地方政府部门将总体目标割裂并固化，各自为政，分而治之，导致部门之间不协调；二是“形式主义”，许多海洋环保政策缺乏对不同建设内容情况的实际考量，按照统一部署上马项目，在积极执行和落实的背后，是使多项项目沦为摆设和应对考核的指标；三是“瞒天过海”，表面上看似是认真制定或落实相关政策，而实际目的却与海洋生态文明建设目标无关，甚至背道而驰。急迫的海洋经济发展要求和区域发展的不平衡为地方政府在海洋生态文明建设中的不作为提供了可变通的空间。

(二)社会海洋生态价值观缺失是根本制约

人海关系失衡是工具性思维方式的表现，其本质是社会海洋生态价值观缺失的产物。在海洋实践中，社会公众既是海洋生态文明建设的直接受益者，又是海洋生态系统的直接破坏者，海洋生态价值观缺失造成公众用海行为在海洋生态维度上失去了约束标准，逐利意识和本能选择导致过度占有开发、浪费海洋资源、污染海洋环境等问题，致使人海关系无序。

事实上，社会公众缺乏主动精神和责任意识，认为参与海洋生态文明建设是获取自我利益的途径，并未达到将海洋生态文明建设上升到个人自觉和社会责任的阶段。海洋环境问题绝非一般意义的社会矛盾，它根源于传统海洋发展模式转型而又与碎片化的治理模式广泛联系，海洋之于老百姓的特殊性在于可以满足更高的需求，但又距离日常生活很远，自然缺乏主动破题的意识基础，更需要社会公众从思维领域到生活领域的根本变革，这又是一个过程问题。价值认同是公众不断适应社会和改善自我的过程，海洋生态文明建设需要超越具体实践的地区性和主体性边界，在理性框架下努力探索兼具整体性与科学性的可持续发展的现实路径。倘若社会海洋生态价值观念淡薄，海洋生态文明就缺乏应有的社会基础。

(三)社会效益的外部性问题是内在缺陷

海洋生态文明建设的重要任务之一，就是要供给能够提高海洋资源利用效率、改善海洋生态环境、丰富海洋文化物质和精神成果的生态产品和服务，这也是海洋生态文明建设社会价值的重点所在。然而，这种具有较高程度的“公共性”产品和服务供给，使得社会效益表现出突出的外部性的特点，也就是说，这种公共产品或服务一经投入使用，不仅仅使投资者和生产者受益，其他未直接参与建设过程的社会公众也可能从中受益，这种搭便车现象在海洋生态文明建设领域依然存在，更乐于坐享建设成果，只受益而不付出，势必降低海洋生态文明建设社会参与的主动性。

此外，由于外部性问题的作用，企业等市场主体往往在生产过程中只顾自身利益而忽视社会效益，将生产成本转移到海洋环境之中，导致社会公众成为海洋环境污染的主要受害者和承担者，形成社会效益的外部不经济现象。其实，“公地悲剧”理论早有力地揭示了这一现象的逻辑，“如果海上渔民都以个人利益最大化为价值理念，尽量多捕捞以增加受益，只会导致海洋生物持续减少和渔民全体破产。”[9]海洋生态文明建设是不可能仅靠社会公众依靠个人理性完成的，克服海洋生态文明建设社会效益的外部性问题，需要政府加强主导作用，将海洋生态文明建设作为社会建设中一项重要的民生工程，提高对海洋生态产品和服务的供给程度，以及对海洋环境治理、海洋文化建设等工作的投入力度，这是充分实现海洋生态文明建设社会效益的前提基础和有效保障。

四、实现和提升海洋生态文明建设社会效益的路径选择

海洋生态文明建设本质上代表了一种海洋发展理念变革和结构转型，这种兼具整体性和结构性的改革需要面对三重相互影响的梗阻。梗阻的解决需要在海洋生态环境良性循环的内生假定下，在考察海洋经济发展及其可持续性的基础上，将社会效益这一最基础因素视为海洋生态文明建设的内在力量，将海洋经济效益、海洋生态效益和海洋社会效益统一起来，向着协同共建的方向发展。

(一)以制度体系设计规范社会理性行为

海洋生态文明制度是将海洋生态文明理念转化为行动规范的关键举措，[11]在一定意义上，海洋生态文明制度是约束社会主体涉海行为和激励海洋生态文明建设效用最大化的社会规范体系。在进行海洋生态文明建设制度体系设计时必须考虑到，这一制度体系既要约束政府指导建设的结果，也要具备规范社会公众行为的功能，更应将服务社会公众涉海权益，实现海洋生态文明建设社会效益作为设计基本准则。也就是说，海洋生态文明社会效益实现与否是海洋生态文明制度建设水平的考核工具。

由于以往原有制度界定下的利益关系同所追求的社会效益之间存在不适应和不匹配的情况，有必要对原有制度进行调整、完善和创新。首先，要充分理清旧账，发挥激励性，对原有制度中制约海洋经济发展转型、制约海洋民生发展需要、制约海洋生态系统良性循环、制约社会参与共促共建的内容要根本改革；其次，通过制度设计，来限制损害海洋生态文明建设社会效益的行为，在最大程度上提高公众对于海洋社会的安全感和幸福感；最后，制度不仅要夯实法律法规保障等正式规则，更包括了海洋民俗、涉海生活习惯等更广泛的伦理约束，这些非正式约束对促进海洋生态文明建设自觉是大有裨益的，这也正是海洋生态文明建设所追求的社会效益的一种体现。

(二)将社会效益建设纳入基本公共服务

海洋生态文明建设本身是在积极对待和处理人与海洋、人与社会的关系问题。习近平海洋生态文明建设重要论述的提出，是海洋生态文明建设领域需更加注重社会效益的重要体现，努力实现这一目标应是海洋生态公共服务建设的基本要求。把海洋生态文明建设社会效益主要内容纳入基本公共服务之中，就是要将海洋生态文明建设融入沿海地区社会建设中，增加海洋类公共服务和公共产品的供给，尤其是与民众生活直接需求相关的基本公共服务。

在当前的现实条件下，海洋生态公共服务建设具有十分重要的意义，不仅有助于解决因海洋生态产品外部性特点而带来的海洋污染难以治理、海洋资源和生态空间减少等问题，而且能够更好地为公众提供“最公平的公共产品和最普惠的民生福祉”——良好的海洋生态环境，最终推动沿海地区绿色生活方式转型。因此，地方政府应该把增加海洋类公共服务的供给作为海洋生态文明建设中的重点，重视与专业性企业、科研机构和非政府组织合作。同时，海洋生态公共服务是一项科技性要求很高的建设领域，为了保证服务质量，采取政府购买方式是十分必要的，政府应以招标程序向其购买海洋类公共服务，这有利于解决海洋生态公共服务领域的利益协调问题。

(三)以价值观念引导构建社会基础

现代社会是高度分散化的社会，每个个体行为都对生态环境产生影响，[10]海洋生态文明建设需要全体社会成员的共同努力。所以，在全社会大力弘扬海洋生态文明价值观，是扩大海洋生态文明建设社会基础的重要方式。

海洋生态文明建设不仅是发展海洋经济和保护海洋环境的平台，而且是树立公众对海洋生态文明认知，引导公众自觉参与海洋生态文明建设过程的伦理保障，更是实现公众美好生活需求的重要媒介。无论对于公民个体还是对于组织群体甚或社会整体而言，参与海洋生态文明建设自觉性的培育都不是能够自发完成的，也需要有利的外部环境的熏陶、浸染，应该重视公众参与海洋生态文明建设关联性的研究，进一步认识和把握好海洋生态文明建设公众参与的必要性，并在实践基础上努力做到公众参与与海洋生态文明建设之间能量的交换与平衡。一是了解——加强社会教育功能，加大海洋生态文明宣传力度；二是理解——引入社会治理理念，拓展社会参与渠道，保护传承传统海洋生态文化；三是破解——大力打造滨海旅游业，实施科技兴海战略，打造蓝色文化高地。在寻求社会基础与海洋生态文明建设关系的时候，正常的逻辑是了解—理解—破解，了解就是知道，理解就是支持，破解就是融入，这需要我们重视的。

总之，富有成效的海洋生态文明建设研究，既要研判基于科学性的描述与阐释建设经验，又不能放弃对海洋生态文明建设的根本价值取向的追求，海洋生态文明建设必须依赖于对社会效益的清晰认知，并以此作为实践标准。