机构编制如何实现“只减不增”

文_李利平 周 望

“只减不增”是机构编制管理的长期目标和硬约束。2017年3月，在系统梳理和总结各地经验的基础上，中央编办正式印发《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》，从加强编制管理、借助专项改革、创新服务方式三个方面提出了21条具体对策措施，进一步推动落实中央严控的要求，确保“只减不增”。通过中央和地方的共同努力，财政供养人员“只减不增”的目标已基本实现。在实践中，行政编制总量未突破2012年的底数。据人社部的公开数据显示，2015年底公务员的总量为716.7万。因此，716万应该就是行政编制人员总量控制基数。事业编制总量减少了14万多。

那么，哪些政策措施发挥了积极作用？在党和国家机构改革的大背景下，哪些措施会继续推进？又有哪些新的措施建议？本文将就这些问题展开探讨。

一、人员规模总量控制的政策手段

（一）整体性精简

整体性精简，就是明确统一的精简比例，针对所有部门或单位无差别地进行精简，最终实现人员规模的整体压缩。

大多数地方都采用过整体性精简的办法，按照一个统一的比例进行精简。比如，上海市政府于2015年结合政府职能转变和机构改革对市级机关进行了统一精简，总体上按10%的比例进行；区县也同步进行精简，浦东新区区级机关行政编制精简了15%，部门内设机构也精简了15%。山东省于2014年印发《关于严控机构编制确保财政供养人员只减不增的意见》，明确了统一精简比例，即行政编制原则上按7%精简压缩。其中，各级党委机关、人大机关、政协机关和政府办公室（厅）的行政编制原则上按5%进行精简压缩，省市县的事业单位编制按照6%的比例进行统一精简。改革后，山东省人员规模总量得到了整体性精简。据统计，事业编制共精简（收回）4.8万余名。在经济社会发展对公共服务需求快速增加的大背景下，这非常不容易。整体性精简，强调“整体性”的特点，采用“一刀切”的行政手段。当然，在改革实践中，山东在确定精简范围和比例的同时也充分考虑了地方的实际情况和特殊性。在确定精简范围时，对于那些需要重点加强的行业和领域，比如食品药品、安全生产、环境保护等部门系统，教育、卫生、社会就业、社会保障、社会福利等领域以及基层和一线，在政策上作了区别，这些部门及乡镇（街道）并未列入精简范围；在确定精简比例时，对现有的人员情况及今后一个时期的需求进行了科学测算。通过这些方式，整体性精简也并非完全“一刀切”，而是在改革实操中预留了空间。

（二）政府职能转变

政府职能是确定人员规模的基本依据，政府职能的调整必然带来人员总量和结构的变化。改革开放40年来，政府职能转变始终是政府改革的核心议题。党的十八大以来，政府职能转变被摆在了更加突出的位置，放管服改革向纵深推进，为构建起系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系奠定了基础。我们认为，在人员规模总量这一问题上，政府职能转变的贡献是基础性的，也是根本性的。当然，从数据结果上看，有些比较直接，有些则是间接的，主要是促使人员结构发生变化；有些效果短期就能看到，有些可能需要一段时间才能显现。

一是政府职能范围在缩小。政府职能转变以前所未有的力度在推进，重塑了政府与市场、政府与社会的关系及三者之间的外部边界。据统计，2013年到2017年，国务院部门行政审批事项削减了44%，仅保留600余项。2017年国务院部门再次取消52项，这些事项大部分与就业、创业、投资经营、环境、营商条件有关。非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%。这组数据反映出中央政府职责范围进行了深刻调整，其主要方向是减少微观干预，进一步厘清政府与市场边界，优化配置宏观管理职能。同时，地方各级政府也进行了力度非常大的简政放权改革。有统计，截至2016年7月，各省级行政审批事项精简幅度平均超过50%，省级部门平均保留行政审批事项350项左右。通过持续的简政放权改革，政府的职能范围在不断缩小，相应地政府人员规模也会有所收缩。

二是纵向间政府职能调整。在简政的同时，下放权力也是改革的重要内容。权限下放必然涉及到纵向不同层级政府间职能的重新配置。以江西为例，据统计，2013年5月到2015年5月间，国务院分8次共下放至江西各级政府（省、市、县）行政审批事项138项，占精简事项总量的24%。其中，农业、交通运输、民航总局、国家发改委、食药总局5个部门下放事项较多。从审批服务对象看，面向企业的审批事项主要涉及企业设立、经营资质、生产经营行为等领域；面向自然人的审批事项主要为从业资格类行政审批。这些审批事项，由江西省级部门承接的占71%，市级部门承接的占7.2%，县级部门承接的占0.7%。由此可以看出，中央政府部门下放的事项，大部分由省级承接，省级政府的职责范围在扩大。2013年8月到2015年11月，江西省政府分7次下放至市、县两级政府行政审批事项240项，占全部精简事项总量的63%。其中，市级承接的占85%，县级承接的占15%，市级成了最主要的承接主体。江西的情况在某种程度上可以反映出全国面上的情况。从这个案例看，在改革中，各层级政府的职责都发生了变化，中央政府承担的政府职责在减少，而省、市、县政府承担了更多的职能，特别是市一级变化较大。按照“人随事走”的原则，在纵向间政府职能转移后，各层级人员规模结构会相应发生变化。当然，这个影响会逐步显现出来。

三是各类专项改革。在全面深化改革的大背景下，各类专项改革在深入推进，如事业单位改革、小微单位整合、文化体制改革、后勤服务社会化改革、国有林区林场改革、培训疗养机构改革、清理规范中介机构改革、综合行政执法体制改革等。在这些改革中，人员规模的变化是比较明显的，专项改革对于“减”的贡献很明显。比如，陕西省启动地勘单位“事改企”，组建地勘集团公司，撤销事业单位近60个，事业编制2万余名。江西省大力推动小微单位撤并。有统计显示，全国各层级编制少于6名的事业单位达40余万个，且主要集中在市县两级。江西在小微单位撤并改革中划定三条杠杆，即2年以上没有运作、无正式人员的“空壳僵死”单位一律撤销；省市县三级事业单位编制分别不足5名、4名、3名的“小麻雀”单位全部整合；2年以上未使用的空编，按单位总编制数的15%保留，其余全部核减。通过撤并整合，江西省共核减事业编制1万余名。

（三）编制管理权限调整

在现行的机构编制管理体制下，行政编制管理权限集中在中央，而各层级政府都拥有事业编制审批权和管理权。从人员总量的变化趋势看，近年来行政编制的总量变化很小，而事业编制增长的量和速度都要快一些。因此，对编制的管理权限进行调整，有助于实现对人员规模总量的控制。同时，编制管理权限调整的形式很多，有些是不同层级之间管理权限的变化，比如通过上收权限的方式控制下级总量规模；有些是改革创新探索，但其实质触动的是管理权限。

（四）机构编制评估

评估是目前地方使用较多的控制手段。比较普遍的方式有两种：一种是机构编制执行情况评估，这种方式意在事后通过对部门或单位编制配置及其作用发挥情况的评估，促进部门或单位更好地履职及提高编制使用效益，最终目标是实现编制配置的科学化、精细化，对于“减”的作用，受目前管理体制的制约，贡献并不大；另一种是受理评估，这种方式意在当部门或单位提出增加申请时，机构编制部门通过开展受理评估，提高门槛，实现“不增”目的。在实践中，凡是机构编制执行情况评估结果认为存在工作量不饱满、编制执行不到位、效率不高的，一律不受理新增需求。同时，对增加编制较多的，取消一次性核定，改为分期分批核增办法。比如教育、卫生等有编制标准且增加量规模较大的，都是分批核增。

二、人员规模总量控制的政策建议

综合上述分析，通过中央和地方的共同努力，人员“只减不增”的目标已基本实现，人员规模总量控制在相对适度的规模。但是，对照当前国家经济社会的发展趋势，人员增长的现实需求仍不小，总量控制仍将面临很大的压力。因此，有必要对上述政策手段进行分析，一方面可以对已有的改革探索进行总结，另一方面为下一步深化改革提供基础和思路。

第一，整体性精简方式的使用将大大减少。从整体性精简的最终政策效果来看，有利有弊。其有利之处在于，整体性精简对于“减”量的贡献最大，效果也最明显；同时，按比例统一精简，无疑是行政成本最低的选择，避免了部门或单位之间互相攀比扯皮造成拉锯式谈判；通过整体性精简，还能倒逼部门或单位内部在人员总量减少的情况下进行人员结构优化，以提高整体效率。更为重要的是，整体性精简收回的编制由各级党委政府统筹掌握，主要将其调剂用于地方党委政府中心工作、全局性工作、关系群众切身利益、保障民生改善的重点领域和行业。当然，这种方式也存在一定程度的弊端，并引发更多深层次的问题。一是按比例统一精简，并未考虑部门或单位的现实需要和特殊性，对于那些“人少事多”的部门或单位以及关涉群众切身利益的基本公共服务部门而言，压力会更大；二是整体性精简依然是传统的行政控制手段，对精简比例提出刚性要求，操作相对简单，但是部门或单位的认可程度不高，最终会影响改革效果；三是经过持续精简，地方“一刀切”的空间还能有多大，需要深入测算和考虑。因此，在新时代的发展背景下，“整体性精简”方式的使用必将大大减少。

第二，政府职能转变作为人员总量控制的基础性手段，应发挥更大的作用。党的十八大以来，简政放权改革以前所未有的力度在推进，中央和地方的职能范围都在持续缩小，纵向层级间的职能配置也发生了较大变化，各类专项改革都在深入推进。这些努力都为人员总量控制甚至“减少”提供了基础。当然，从目前公开的数据看，虽然职能结构已发生了巨大变化，但是相应地，人员总量规模和结构的适应性变化尚未显现，可能需要一个时间周期。因此，要更加突出政府职能转变的根本性作用。

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》明确提出，深化党和国家机构改革的目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家职能体系。这就为未来的改革指明了方向和道路。当党和国家机构职能体系构建起来并相对稳定后，人员总量规模也将相对稳定下来，政府职能转变对人员规模总量的控制作用将减少。

第三，机构编制评估是人员总量控制的有效手段。长期以来，编制管理的主要特点是经验式的管理，管理的科学化、精细化水平并不高。对于人员规模控制而言，机构编制评估是个重要的手段。特别是对于部门履职情况的评估，能为职能配置、职能调整以及人员配置提供基本依据。下一步，机构编制评估的重点是构建起科学的评估体系、评估指标。

第四，统筹使用各类编制资源。党的十九大报告首次提出“两个统筹”的思路，要求统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。此次党和国家机构改革中，统筹考虑各类机构设置在改革方案及实施中已有明确呈现。而统筹考虑各类编制资源，尚在政策设计阶段。我们建议，一是进一步明确统筹主体及权限。建议明确由省级统筹省和省以下编制使用的权限，包括跨市县、跨层级、跨部门统筹调剂使用编制的权力。目前，行政编制审批权限由中央集中行使，建议中央层面适当放权，不要管得过多过细。二是进一步明确统筹各类编制的具体内容。目前，编制类型很多，除行政编制、事业编制外，还包括参公编制、政法专项编制、公安现役编制、两委人员编制、援派机动编制、驻外编制、派驻纪检监察机构人员编制、工勤人员编制等，类型多，管理主体不同。建议整合各类行政编制的名称，中央部门明确为国家编制，省和省以下明确为地方编制；建议政法专项编制不再专项管理，可以考虑打通使用；建议加大参公编制改革力度；军转干部实行编制单列管理。在当前事业单位改革的大背景下，建议允许行政编制和事业编制按一定比例置换，破解由于人员身份、人员划转问题阻滞事业单位改革进程的问题。

第五，尽快推动编制标准体系建设，按标准进行管理。首先，建议中央尽快制定出台编制标准体系，地方按标准执行。2016年，中央编办印发了《关于建立健全事业单位机构编制标准体系的意见》，提出力争用5至10年的时间，逐步形成涵盖基本公共服务主要领域、科学规范的事业单位机构编制标准体系。该《意见》提出，事业单位机构编制标准体系建设的重点任务，包括公共教育、医疗卫生、公共文化、社会服务、农林水利环保、其他6大类25个全国性标准和地方性标准。而目前，已经制定出台的仅有4部标准，分别是《中小学教职工编制标准》《社区卫生服务中心机构编制标准》《县镇卫生院机构编制标准》《疾病预防控制中心机构编制标准》，因此标准体系建设的路还很长。其次，地方的探索创新也可以为编制标准建设提供基础。如江苏省重点制定了基本公共服务事业单位机构编制标准，将标准分为教育、医疗卫生、文化、环保、水利共7大类，每一大类再细分为若干小类，如教育大类分为学前教育、中小学、中等专业学校、普通高等学校等10小类。制定和实施标准的重心是优化结构、提高素质。据统计，截至2018年上半年，江苏省已制定各类事业单位编制标准50余项，涵盖事业编制总量的70%。

第六，完善编制管理方式方法，推进编制管理法治化建设。党的十九大报告明确要完善国家机构组织法。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出：“制定中国共产党机构编制工作条例。研究制定机构标准法。增强“三定”规定的严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定。全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接。”这些都为人员总量管理指明了方向。而要实现总量控制，法治化是最根本的方式。