推行职务与职级并行制度应避免的误区

文_白智立

从建构和改革发展我国现代公务员制度而言，2018年末全国人大常委会审议通过的新修订的《中华人民共和国公务员法》（2019年6月1日施行，以下简称新修订《公务员法》）中关于推行职务与职级并行制度的相关规定，历经大规模的改革试验等，成为此次修法的一大亮点和重点。新修订《公务员法》，继第一章总则和第二章公务员的条件、义务与权利之后，在第三章公务员的职务、职级与级别中，明确规定“国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列”。（新修订《公务员法》第十七条）由此，我国正式建立公务员职务与职级并行制度。

毋庸置疑，推行公务员职务与职级并行制度，对于中国现代公务员制度建设、公务员管理工作以及今后的现代化事业都具有非常重要的意义，值得深入研究和思考。本文结合新修订《公务员法》以及今年3月出台、计划与新修订《公务员法》同时施行的《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《并行规定》），具体探讨我国建立公务员职务与职级并行制度的改革政策基本逻辑，从而发现在推进职务与职级并行制度过程中可能存在的认识误区，从而进一步推动我国现代公务员制度的发展与完善。

一、职务与职级并行制度和“职位分类”

思考如何更好地推行公务员职务与职级并行制度，首先应该探讨我国为什么要建立职务与职级并行制度。也就是说，只有准确认识我国建立职务与职级并行制度的目的或公务员制度改革政策目标，才能更好地认识和理解职务与职级并行制度。

回顾中国现代公务员制度的发展历史不难发现，从《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）到现行《公务员法》以及新修订《公务员法》，都基本延续了“国家实行公务员职位分类制度”（新修订《公务员法》第十六条）的规定，如何更好地建立公务员职位分类制度贯穿中国公务员制度史的始终。不过，从公务员制度的改革实践特别是从《暂行条例》实际推行状况来看，《暂行条例》虽然“第一次在中国人事管理中举起‘职位分类’这面旗帜”，但是“出于各方面原因，实际效果不明显”。（宋世明：《中国公务员法立法之路》，国家行政学院出版社2004年版，第74页）

具体而言，《国家公务员职位分类工作实施办法》（1994年1月11日人事部发布）等公务员职位分类相关具体改革政策和实施方案没有能够完全实现，职位分类制度的实施在我国遭遇较大困难。因此，2005年颁布的现行《公务员法》在法律规定上对职位分类制度作了较大调整，将《暂行条例》第三章职位分类，改为现行《公务员法》第三章职务与级别，以及新修订《公务员法》的第三章职务、职级与级别。同《暂行条例》相比，“职位分类”没有出现在法律的章标题中，而且现行《公务员法》和新修订《公务员法》中都删除了《暂行条例》中作为“职位分类”核心要件的职位说明书等具体规定。

作为现代公务员制度的基础要件，一些国家在引入具有浓厚美国人事行政色彩的职位分类制度时，确实都不同程度地遭遇挫折而出现制度与现实分离的特殊公务员管理现象，不得不对其加以修正。这也表现在我国建立现代公务员制度的改革实践中，非常耐人寻味。总之，虽然新修订《公务员法》在第三章职务、职级与级别中保留了第十六条“国家实行公务员职位分类制度”的规定，但是从此次修法的改革逻辑来看，并非直接向《暂行条例》设想的“职位分类”回归。改革政策设计的基本意涵应该在于它提出在职务、职级与级别的总体制度框架之下，通过今后的改革实践来如何更好地体现“职位分类”管理理念的课题。

因此，在目前的制度条件之下，新修订《公务员法》规定的国家实行的公务员职位分类制度，我们可以理解为基于职务与职级并行制度，以公务员领导职务序列和职级序列为基本前提和基础的涵盖综合管理类、专业技术类和行政执法类等不同类别公务员的分类管理制度体系。由此，我们关于职务与职级并行制度的思考，有必要进一步聚焦职务与职级并行制度本身，可能这样才能进一步接近我国建立职务与职级并行制度的基本改革逻辑，从而发现在推进职务与职级并行制度过程中可能存在的认识误区，以此加深我们对新修订《公务员法》的理解。

二、建立职务与职级并行制度的改革政策逻辑

新修订《公务员法》没有明确提出建立职务与职级并行制度的目的，相关规定具体表述在《并行规定》中。《并行规定》第一章总则的第一条明确指出：“为了深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，健全公务员激励保障机制，建设忠诚干净担当的高素质专业化公务员队伍，根据《中华人民共和国公务员法》等有关法律法规，制定本规定。”其中最为强调的公务员制度改革或建立职务与职级并行制度的基本逻辑，在于“健全公务员激励保障机制”以及“建设忠诚干净担当的高素质专业化公务员队伍”。

可见，建立职务与职级并行制度的基本目的，首先主要在于健全和完善中国公务员管理的激励保障机制，是在进一步强化现行《公务员法》比较而言不够充分的中国公务员权利保障体系。当然，该制度或改革政策的主要受众应该是众多基层公务员群体，通过推行职务与职级并行，畅通职级晋升渠道，再通过职级与待遇对接，改善基层公务员待遇，从而实现公共部门特别是基层的公共部门能够长期保有人才，以此作为激励的诱因来保证大多数公务员能够长时段持续公正公平行使公共权力。

这应该就是通过此次修订《公务员法》和建立职务与职级并行制度，将“持续激励”机制引入我国的公务员权利保障体系中，从而补充和丰富了公务员的权利保障和激励内容，对此应该给予积极的评价。正如新修订《公务员法》通过后，中组部相关负责人答记者问时回答的那样，建立职务与职级并行制度的目的是“调动广大公务员的积极性、主动性和创造性，完善公务员制度机制，推进公务员分类管理，加强专业化建设，拓宽公务员尤其是基层公务员职业发展空间，实现对公务员的持续激励”。

毋庸讳言，推进旨在实现“持续激励”的公务员制度改革逻辑，应该说体现了现代公务员制的基本要义，也较为适应当前我国所处的发展阶段和宏观公共政策环境，不仅有利于中国的现代公务员制度建设，而且更适应了现代化发展的需要。这主要是因为，进入21世纪后我国已经开始了从“经济国家”建设向实施“福利国家”政策的公共政策转型，而且按照党的十九大报告的要求，当前和今后一段时期这一中国的宏观公共政策环境将长期不变。在福利国家政策阶段，国家或政府活动的最大特点是平均供给的公共服务出现较大增幅，因此，对公务员特别是对广大基层公务员的基本要求就是要长期严格保持公共权力公平公正行使的常态化。

而《并行规定》所言“建设忠诚干净担当的高素质专业化公务员队伍”，体现了新修订《公务员法》第一章总则第一条对公务员的基本要求，更是此次修法的基本目的。建立公务员职务与职级并行制度，正是为实现这一修法目标而推进的改革政策，因而成为此次公务员制度改革的一大核心和重点。因此，建立职务与职级并行制度的基本逻辑，更在于通过对公务员激励保障机制的改革和完善，形成对公务员全体的持续激励，进而广泛调动“广大公务员的积极性、主动性和创造性”，不仅要实现长期严格保持公共权力公正公平行使的常态化，同时还要促进中国公务员专业化职业发展和分类管理的完善，让公务员群体更加积极作为，为现代化发展作出最大贡献。

三、推行职务与职级并行制度应避免的三个认识误区

回顾以上讨论，简要梳理总结推行职务与职级并行制度应避免的可能存在的认识上和执行上的误区。

第一，避免改革就是对非领导职务简单替换的认识误区。建立职务与职级并行制度的改革直观上看是取消了“非领导职务”的设置，使新修订《公务员法》第三章职务、职级与级别等中的“职务”纯化为“领导职务”，原来的“非领导职务”归于“职级序列”管理，使现行《公务员法》规定的“职务序列”发生了较大变化。同时，原来“非领导职务”中的巡视员、调研员、主任科员、科员、办事员等称谓，除了取消了办事员之外，都基本“过渡”到了职级序列，从表述上看没有发生大的变化。由此，容易产生职级序列就是过去的非领导职务的认识误区。

因此，在推进职务与职级并行制度过程中，有必要准确理解公务员制度改革，从而避免这一认识误区的出现。首先，职务与职级并行，正如“并行”一词所意蕴的那样，职级不止于“职级序列”，同时它还可以与领导职务互相转任和兼任，覆盖“职务”即领导职务序列，使“职级”发挥不同于以往非领导职务的人事管理功用。其次，由于职务与职级并行制度可以换言之为“职级与待遇挂钩制度”，因此，职级序列的另一个功用在于职级成为公务员工资等待遇水平的基本决定要素，同非领导职务相比发生了功能上的变动。所以，我们需要客观地认识到职务与职级并行制度改革发生了的人事管理功能，乃至范式转换的基本意涵。

第二，避免轻视改革动机、目标多样性的认识误区。综观世界范围的政府改革运动，可以发现，任何一项改革都是在多种因素影响下促成的。我国通过修订《公务员法》来建立职务与职级并行制度也不例外，即便从本文以上讨论中，也应该非常容易地体察到改革动机和目标的多样性特征。其中，既有保障公务员权利的公务员权利体系建构特征，还有强化对公务员进行“持续激励”的激励保障机制建构特征，更有促进公务员积极作为、担当以及建设专业化公务员队伍的适应现代化发展要求的积极变革特征。

因此，推进公务员职务与职级并行制度改革是一项非常复杂的系统工程，应该充分认识到改革的艰巨性和紧迫性，它关系到中国现代公务员制度的发展，不能将改革政策简单化，轻视这项改革应包含的巨大制度建构和发展功用。上述关于推进职务与职级并行制度，应该避免改革就是对非领导职务简单替代的认识误区的相关探讨，也应该从这一高度加以理解，同时，更应该从当前我国所处的基本公共政策环境以及国内整体改革形势来深化我们的认识。如基层公务员的职业发展已经成为我国公务员制度改革的主线之一；近年来中国政治与行政领域的变动使建构有效的激励保障机制成为公务员管理最为核心的问题等，都是推进中国现代公务员制度进一步现代化的刻不容缓的改革政策课题。

第三，避免改革是向“论资排辈”干部管理方式回归的认识误区。公务员职务与职级并行制度改革强调“改革公务员职务设置办法，建立职级序列，畅通职级晋升通道，拓展职级晋升空间，促进公务员立足本职安心工作”（《并行规定》第三条）。也就是职务与职级并行制度的建立和推进，有利于公务员职级序列晋升通道的畅通、晋升空间的拓宽，同时为公务员待遇的提高提供制度保障，促进公务员群体“立足本职安心工作”而为组织发展作出最大贡献。而这里的“畅通”“拓宽”“安心”，以及新修订《公务员法》第四十九条规定的公务员职级应当根据“任职资历”等“逐级晋升”，也会令人不由自主地联想起“大锅饭”“平均主义”“干部能上不能下”等以往较为常见的“论资排辈”干部管理方式。

这说明在推进职务与职级并行制度中，有必要避免改革就是向传统人事管理方式回归的认识误区，特别要避免出现改革政策执行上的误区。新修订《公务员法》确实在“严管和厚爱结合、激励和约束并重”“健全完善公务员激励保障机制，加强了对公务员合法权益的保护”“加强正向激励、关心关爱”层面着力较大，甚至可以说此次公务员制度改革的重心应该放在了激励保障和对公务员群体的“厚爱”上。与此同时，新修订《公务员法》还规定了职级晋升需要考量职级公务员的“个人德才表现、工作实绩”，并要“参考民主推荐或者民主测评结果确定人选”（第四十九条），更规定了“公务员的职务、职级实行能上能下，对不适宜或者不胜任现任职务、职级的，应当进行调整”（第五十条），从而“推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境”。这里明确了的是，职级序列与职务序列一样重视竞争原理在职级管理中的作用，可以说这也是党的十八大以来干部能上能下党的干部管理方针的进一步制度化，而不是向传统人事管理方式的回归。