我国生态问责制运行的困境与对策

刘海霞，胡晓燕

（兰州理工大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730050）

党的十八大以来，国家在生态环境治理的过程中，高度重视生态责任的落实以及相关制度的建设。我国生态问责制作为生态文明制度的重要内容，是党政部门责任落实的基本要求，同时也是加强公众参与的重要保障。因此，通过分析当前我国生态问责制在运行过程中存在一定的问题，在此基础上有针对性地提出应对对策，这对于加快生态文明体制改革，建设美丽中国具有重要的理论价值和现实意义。

一、我国实施生态问责制的必要性

生态问责制作为生态实践的理性考量，对于提升生态治理现代化、推进绿色发展以及决胜全面建成小康社会势在必行。

（一）生态问责制是提升生态治理现代化水平的必由之路

习近平新时代中国特色社会主义思想中的八个明确之一：明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系治理能力现代化。国家治理体系治理能力现代化主要针对发展过程中遇到的转型危机，帮助解决转型中遇到的问题。国家治理体系治理能力现代化中的一个重要内容就是实现生态治理现代化。首先，提升生态治理现代化水平需要保证治理本身的现代化，生态治理本身的现代化中的一个重要方面就是制度化。生态问责作为生态文明制度的重要组成部分，通过改善生态问责制有利于进一步完善生态文明制度，更好地将生态文明制度落细落实，保证生态治理本身的现代化，从而提升生态治理现代化的水平。其次，生态治理能力的现代化是实现生态治理现代化的关键点。提高生态治理现代化水平需要加强党对生态文明建设的领导，同时需要积极引导地方政府朝着有利于绿色发展的方向发展。生态问责制就针对当前我国面临的环境问题以及环境治理中存在的问题，在考察生态问责对象方面，提出要坚持党政同责、一岗双责并从生态问责的全过程进行分析，将预防与治理相结合。从问责对象、问责主体、问责过程方面保证治理行为本身符合法律规范，同时使生态治理成为地方政府的一个常规性工作。生态问责制有利于保证生态治理能力现代化以及生态治理本身的现代化，是提升生态治理现代化水平的必由之路。

（二）生态问责制是推进绿色发展的重要方式

“绿色发展理念是十八大以来习近平总书记治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分”[1]，积极推进绿色发展有利于更好地实现人与自然的和谐共生，十九大报告中明确指出“分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”为此，需要有效的生态问责制来进一步推进绿色发展。首先，推进绿色发展，需要严密的制度保障，“确立‘源头严防、过程严管、后果严惩'的制度体系”[2]。生态问责制针对生态问责的全过程，在生态治理前，明确具体的责任，将责任落到实处。在生态治理中，通过相关的责任监督机制，对问责对象进行严格的监督。在生态治理责任落实不到位时，就通过生态责任追究机制，对破坏环境行为的问责对象，进行量化问责，终身问责。通过生态问责的全程嵌入机制，有助于推动绿色发展确立严密的制度体系，同时在环保的持续加压下，倒逼企业努力实现转型升级，淘汰落后产能，降低耗能高的产业，积极发展新型绿色产业，积极推进绿色发展实现生产方式的绿色化。其次，推进绿色发展，需要实现生活方式的绿色化。生活方式绿色化需要在观念上树立绿色发展的观念，同时需要有健康的生活方式以及消费方式。广大群众需要积极地参与其中，共同保护环境。生态问责制在问责主体方面，强调要群众参与问责，通过完善的制度保障群众对政府和企业相关的环境决策进行监督，同时积极地鼓励群众将环境保护的理念转化为实际行动，形成绿色低碳的生活方式，共同保护生态环境。生态问责制通过鼓励群众参与的方式，有利于实现生活方式的绿色化，成为推进绿色发展的重要方式。

（三）生态问责制是决胜全面建成小康社会的重要保障

十九大报告指出：“从现在到2020年是全面建成小康社会决胜期”。决胜全面建成小康社会作为十九大后中国共产党首要的奋斗目标，需要协调经济、生态、教育等各个方面的同时，抓重点，抓主要矛盾，补齐短板。首先，全面小康的核心在于“全面”。全面建成小康社会,包括“全面”和“小康”两个方面，它不仅要求实现小康社会，而且更为重要的是要做到“全面”。全面指的是实现平衡以及协调发展，当前我国经济与环境发展不协调现象比较明显，生态文明建设的短板比较明显。生态问责制作为生态文明制度的重要内容，生态问责制在明确问责主体、问责对象基础上，明确具体责任的同时以严密的监督机制以及责任追究制度，积极加快生态文明建设的法治化进程，进一步推动生态文明的发展，实现协调发展，为决胜全面小康社会提供重要保障。其次，决胜全面建成小康社会从任务方面看，就是要补短板，坚决做好污染防治的攻坚战。打好污染防治的攻坚战需要协调大气污染、水污染以及固体废弃物污染等各个方面，进一步强化监督问责、加强监察执法。“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[3]，做好污染防治工作需要社会组织和公众的共同参与。生态问责制将监管机构既作为问责对象，又作为问责主体，形成了严密的责任监督机制，积极地鼓励公众参与，共同治理生态问题，对失责行为有明确的责任追究制度，这有利于更好地做好污染防治工作，帮助完成决胜全面小康社会的攻坚战。生态问责制不仅有助于全面建成小康社会更好地实现全面发展，而且把握住了全面建成小康社会的攻坚任务，是决胜全面建成小康社会的重要保障。

二、我国生态问责制运行面临的困境

党的十八大以来随着我国的生态问责制不断的推进，我国生态环境的治理取得了明显成效，但是由于生态问责制实施的时间不长，在具体的运作过程中还存在一定的问题。

（一）问责对象方面，考察的对象比较单一

在考察生态问责过程中，如果不能全面准确地考察生态问责的对象，则生态问责的成效将会大打折扣。因此，全面考察生态问责对象，有助于将生态问责进一步落到实处。当前，我国生态问责在实践中对于问责对象的考察比较单一。首先，在过去的环境保护中，主要关注地方政府的生态责任，却忽视了地方党委的环境领导责任，地方政府的工作是在地方党委的领导下进行的，地方党委的原则、方针，对于地方政府起到重要的指导作用,并且当前生态环境损害的责任考察过程中，对于政府相关部门工作人员责任的追究较多，而对于党委和政府的领导干部的责任追究较少。其二，过去一直实行的是“重企轻政”的监管方式，企业成为环境监督的重点，却忽视了对党委和政府的监督。企业出现环境问题，既有企业自身的原因，同时也有党委和政府及其相关的环境保护部门的领导、监督和落实不到位，没有高度重视环境问题，没能及时地解决出现的环境问题的原因。第三批中央环保督查对省（市）的督查和问责中，其中党政领导干部占了很大的比例，这表明对于企业环境监管的同时，还需要考察党政部门的环境失责行为。其三，在我国的生态环境监管体系中，缺乏对监管者本身的监督。对环境监管机构缺乏监督，就会大大的降低环境监管的效率。当前我国生态问责对象的考察比较单一，缺乏对于党委、政府以及监管机构本身的考察，生态问责的对象考察不全面，将影响生态问责效力的提升。

（二）问责主体方面，公众参与生态问责的力度不强

十九大报告指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，对于突出的环境问题强调要坚持全民共治。“社会公众作为环境治理的重要主题与制度建设的重要推动力量”[4]，只有社会公众积极地参与生态问责，共同治理生态问题，才能进一步推动生态问责制落细落实。当前我国生态问责主体主要是党委、政府以及监管机构等，而公众参与生态问责的力度不强。首先，我国关于公众参与制度的立法方面缺乏一定的操作性和可行性，在具体的实践中难以保障公众参与生态问责，同时虽然我国已经有了公众参与制度的相关规定，但是对于责任的规定不明晰，责任的内容不明确。其次，公众参与的效果不佳，反馈机制不够完善。公众参与的途径有召开座谈会、听证会等，党政机关正是通过这些方式听取群众的意见，但是当前公众参与的途径有限，并且对于公众意见的反馈机制不够完善。当前公众对于环境保护提交的意见或建议，在很多情况下未能及时回应，这将影响公众参与的积极性和有效性。最后，生态问责主体方面忽视了环保组织的作用。个人力量比较薄弱，因此需要个人参与一定的社会组织。环保NGO能通过舆论压力以及教化作用，调动公众积极参与到环境保护之中，同时通过有效地监督，能够应对当前我国生态环境出现的“市场失灵”“政府失灵”等问题。我国长期以来都重视党和政府对社会进行管理，而忽视了环保组织的作用。

（三）问责过程方面，过渡强调事后追责，事前事中问责亟需强化

“事后惩治只是问责的一种手段，有效预防才是其根本目标”[5]。在生态问责的整个过程中，不能仅仅关注出现生态问题时对问责对象的失职、违法行为进行追责，还应该做好事前和事中的动态检查工作，做好有效的预防工作。十九大报告中指出要实现人与自然和谐共生，这就要求在生态环境治理中关于生态问责方面应坚持以预防为主，防治结合的方针，形成包括事前、事中和事后全过程的生态问责体系。从当前现状来看，在制定的制度和具体的实践活动中普遍存在很大程度上都落脚于事后追责，而忽视了事前和事中问责的现象。在制定制度方面，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中华人民共和国环境保护法》等相关的生态环境保护法律法规，重视事后追责，而关于事前、事中的预防和监察的相关法律法规比较少。如果忽视事前和事中问责，过度强调事后追责，这将会影响生态问责体系的系统构建。十九大报告中指出我国的主要矛盾发生了变化，这就要求治理生态问题，不仅仅要坚守基础的底线，还应该满足人民群众更高的基本环境安全保障。因此，在生态问责过程中，坚持将事前明责、事中监督与事后问责相结合，才能将生态问责落到实处，治理生态环境问题，更好地满足人民群众对美好生活的向往。

三、推进我国生态问责制有效运行的对策

生态问责制在实际运行中存在的问题，将影响生态问责制效用的发挥，不利于美丽中国建设。要发挥生态问责制的实效性，需要从生态问责对象、公众参与制度、生态问责全程嵌入机制、信息公开机制等方面采取积极措施。

（一）全面考察生态问责对象

生态环境保护中，各个环节是相互联系、相互影响的，要落实生态问责制，需要全面准确地把握生态问责的对象。首先，实行党政同责，一岗双责。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》按照党政同责，一岗双责的原则，对相关的负责人实行严肃问责。习近平指出，生态环境保护的关键在于领导干部。实行党政同责，一岗双责，“正因为把能涉及的‘关键少数'领导人员纳入失职追责体系，体现权责的一致性，才能保证追责具有足够的威慑力。[6]”因此需要对地方党委和政府形成明确的问责权力分工。如果问责权力分工不明确，就会很容易出现权力交叉或者权力失责的现象，难以将生态问责落实到具体的问责对象，助长党政机关环境失职行为的发生，因此，“应当形成党政机构的问责权力清单”[7]，将问责权力落实到具体的人。同时还需要对地方的党委和政府的领导干部实行自然资源资产离任审计，这一考核指标改变了过去只有经济审计的现状，使地方党政领导干部在做出重大决定时必须把环境因素考虑在内。其次，坚持督企也督政。党政领导机关制定的环境保护政策对企业的转型升级起到重要的指导作用，同时党政领导机关对企业的环境保护起到重要的监督作用。因此，在监督企业的同时也需要监督当地的党政领导机关。例如，淄博开展的铁拳治污，实行“双罚制”，企业出现环境污染问题，企业所在的区县政府也要受到惩罚。淄博市实行“双罚制”改变了以前环境治理只注重“督企”的局面，开始实现“督政”与“督企”两者并重。通过“双罚制”的方式，将生态问责落到实处，如果生态环境不过关，领导干部就要被追究责任，这就迫使党政领导机关把环保工作落到实处。其三，加强对监管机构问责。“监管有效性不足，是中国环境监管失灵的重要原因。”加强对监管机构的问责，有助于更好地将生态问责落到实处，因此，需要规范监管程序。环境监管机构应该积极遵循监管的相关准则，独立的公开的进行监管，不受当地政府的干预，从而确保监管的有效性。同时加强对监管机构问责还需要形成长效的监管问责机制，使监管机构对监管对象的相关人员负责。

（二）切实加强公众参与制度改革

实现生态问责制离不开社会组织和公众的参与。“社会公众的生态权利和义务，应该在有关的法律法规当中加以明确。”[8]首先，完善公众参与制度的立法。完善公众参与制度的立法需要在环境基本法方面，形成正面的、系统的以及详尽的公众参与的规定，进一步明确公众参与的权利与义务，使公众参与生态问责的合法权利受到法律的保护，调动公众参与生态问责的积极性。同时还需要在单行环境法律方面，制定关于公众参与的专项法规，补充和完善公众参与立法。其次，健全公众参与机制。“生态文明的公众参与机制需要通过具体可操作的运行机制来实现，否则将流于形式”[9]。健全公众参与机制需要健全公众参与的反馈机制，健全公众参与的反馈机制，需要政府要有服务意识。政府坚持全心全意为人民服务的宗旨，认真听取公众关于环境保护的意见和建议，并积极采取行动。同时完善现有立法，进一步明确政府对于公众参与应尽的反馈义务。健全公众参与机制还需要完善公众参与的责任追究制度。是否有严格的责任追究制度关系到能否真正将公众参与落到实处。对于没能实现的公众参与权利，需要相关的问责机构，通过该方式能有效调动公众参与的积极性。最后，健全生态环境保护NGO组织。2017年12月，66家环保NGO组织齐聚湖北，共同商讨公众参与水体保护的大计。“会上重点推介了环保NGO与企业环境共治的楚源模式”[10]。“环保NGO拥有专业的技术优势，通过施加舆论压力和发挥教化功能，它在全球治理领域已经形成了一定影响”[11]。因此，需要健全环境保护NGO组织。健全生态环境保护NGO组织需要政府加大支持力度，政府可以通过简化审批程序、资金资助、拓宽社会为民间环保组织援助的渠道等方式，支持我国环境保护NGO组织的发展。同时还需要提升我国环境保护NGO组织的法律地位。明确环境保护NGO组织享有的权利和履行的义务，并建立行使权力的法律保障制度，从法律上保障环境保护NGO组织权利的有效行使。通过完善公众参与制度的立法、健全公众参与机制以及健全生态环境保护NGO组织的方式，进一步完善公众参与制度，有助于更好地实现公众生态问责，帮助提升生态治理能力。

（三）构建生态问责的全程嵌入机制

生态问责制要形成长效效应，需要形成生态问责的全程嵌入机制，既注重事前的预防，又注重事中的监督和事后的追责。首先，生态治理责任前，嵌入明确的责任落实机制。嵌入明确的责任落实机制，需要明确不同的生态问责对象相应的生态治理责任，将责任落实到具体的人、具体的事。同时需要实行“行为追责”，对于党政领导机关违反国家生态环境保护的法律法规的行为，进行行为追责，将“关口”前移。通过该方式能在事前进行有效地预防，减少环境损害带来的损失。其次，生态治理落实中，嵌入责任监管机制。“有效的环境监管是良好环境治理的基础”[12]，要治理我国的生态环境，落实生态问责制，需要在生态治理落实中，嵌入责任监管机制，这要求加强督查，不折不扣地完成督查任务。要形成全国各省的督查工作全覆盖，实现全面督查，对于存在严重环境问题的地方，实行专项督查，将中央环保督查与地市环保督政相结合，并辅之专项督查。同时还要求进一步落实地方的环境督查工作。地方的环境督查工作主要是针对当地在发展过程中出现的环境问题，环境督查工作的重点难点就在于此，对于不同的地方环境督查的侧重点不同，要因地制宜。例如，2016年的7月至8月，第一批中央环保督查组对8个省（区）开展环境保护督查。通过严格的督查并反馈情况，对地方的进行进一步核实，严肃督查问责，同步移交了100个生态环境损害责任追究问题[13]。中央环保督查组，加强对地方督查，认真地履行督查任务，有利于将生态问责制进一步落到实处。最后，生态问责缺失后，嵌入生态责任追究机制。“问责制即追究责任的制度”[14]，动员千遍，不如问责一次，一定要将问责落实到底。根据不同的问责情况，进行严肃追责，将追责问责进一步细化和规范化，同时要实行终身问责的追究制度，把问责落实到具体的人，无论责任人是否调离，退休的等，都要追究其责任。2017年11月，江苏137人因环保问题被问责，根据不同的环境破坏情况，分别以移送司法机关、党纪政纪处分、诫勉谈话方式对不同的人进行问责。对于破坏生态环境的行为，进行严肃问责，这有利于确保生态环境治理工作取得实效。

（四）完善问责信息公开机制

为了实现生态问责制有效运行，更好的实现人民群众的监督，解决人民群众对于生态问责过程的疑惑，需要公开问责信息，完善问责信息公开机制。鉴于生态问责是一个全程问责过程，因此公开问责信息也要覆盖全过程，既包括事前明责的信息公开，又包括事中监督和事后追责信息的公开。首先，强化对问责对象相关信息的公开。落实生态问责制，首要的任务是明确生态问责的具体对象。对于具体的问责对象，根据相关原则，公开其具体应履行的生态治理责任以及关于环境治理的方针、对策等信息。例如，作为生态问责的重要对象党政机关，应该根据相关的原则，公开其具体的责任机构、各自履行的职责以及治理措施等信息。其次，加强对问责过程相关信息的公开。通过完善的监督机制，对问责对象的责任状况进行严格的调查，保证第一时间公开信息，这样能更好地维护公众权利的同时，为问责对象对自己的行为提供申辩的机会。最后，推进问责结果相关信息的公开。应该根据现有的生态问责信息公开的相关条例，对于生态问责的结果向社会公开，使生态问责的结果接受社会的监督，以确保生态问责的实效性。例如，2017年我国第一批中央监察8省公开移交案件问责结果，这在我国历史上尚属首次。通过对问责人数、问责人员以及问责的具体情形进行公开，使生态问责结果公之于众，更好地取信于民。同样的2017年12月，宁夏全面公布了土壤环境重点监管的名单，要求这些企业通过环境土壤的检测，向公众公开检测结果，接受广大人民群众的监督。完善问责信息公开机制，通过对生态问责全过程的公开，有利于更好地保障生态问责制的良性运作。