加强开发区立法 保障“实验田”成“高产田”

范卫国 王婷婷

改革开放40年来，我国经济开发区建设成绩斐然，然而，在立法建设方面仍然存在国家专门立法缺失、缺乏顶层设计，地方立法标准不一、立法内容不尽协调，开发区的法律地位以及先行立法权尚未得以明确等问题，严重制约了经济开发区的健康有序发展。

开发区立法建设的缺憾

纵观经济开发区政策和法律规范的变迁过程，可以发现，经济开发区的立法建设取得了一定的成绩，在保障经济开发区的合理建设、维护开发区企业的合法权益、推动高新技术企业的快速发展等方面起到了促进作用。同时应当看到，我国的开发区立法尚存有诸多不足，主要体现为：

“政策导向型”模式下开发区专门性立法缺失，顶层设计不足。尽管开发区在我国改革开放和经济社会发展中占据举足轻重的地位，但对于开发区如何建设与发展并没有专门性的国家立法，现有规章制度有着明显的政策导向型特征。国家级开发区管理条例，自2007年起开始征求意见，迄今为止已经历10余年的时间，依然未落到实处。这使得在国家层面，大部分的开发区规则均是以“政策化”的方式进行表达，且缺乏统一性。长期以来，在缺乏强有力的法律主导下，我国开发区运行主要依靠密集化的政策传达予以实施。层出不穷的政策给地方性的开发区法规建设带来了“政策传染效应”，使得由此产生的地方性法规呈现出设立依据政策化、设立标准政策化、权力配置政策化、责任追究政策化的特点，不利于开发区的法治化发展。

“地方主导型”模式下法律内容碎片化，缺乏协调。随着国家对开发区立法活动的日趋重视，各省市也在国家政策的指导下陆续出台有关开发区建设与发展的法规制度。然而，实践中由于各地经济发展水平及经济开发区的职能定位存在诸多差异，除河南、山东、江苏、贵州等部分省份统一进行了开发区立法外，大部分省份仍保留了“一区一法”的分散立法模式。开发区立法过于分散带来的问题是显而易见的：立法的同质化现象严重，无法体现地区特色;立法创新不足易带来地方经济发展的恶性竞争;在立法同质化的背景下，一些省市为了立法而立法，在一定程度上浪费了立法资源。

“地方托管型”模式下开发区管委会法律地位不明。目前，大部分地区实行“地方托管”的模式。从我国目前行政机构的设置序列来看，并没有将开发区管委会涵盖在内。而且，开发区管委会也不在地方组织法规定的派出机关类型中。由于没有形成系统的开发区法律体系，开发区管委会的性质及法律地位并不明确，而相应的开发区管委会职责权限、机构设置、人员编制等问题都缺乏统一规范，不同法律制度之间的内容出现矛盾的现象也是屡见不鲜。就此而言，开发区管委会的规范化建设发展，亟需从法律上明确其定位和性质。

“自我赋权型”模式难以保障先行立法权力实现。作为国家或地方经济发展的“实验田”和先行区，开发区在现代社会中扮演着越来越重要的角色。然而，立法法赋予了设区的市在中央立法之前的先行立法权，却未明确经济开发区是否具有先行立法权。在实践中，开发区的经济发展政策又时常需要在金融、税收政策上进行突破，但是，由于这些领域的“先行先试权”主要基于行政机关的自我授权，而非基于法律的明确授权，这使得开发区的运行难以有效突破现有法律的拘束。这就使得原本应该属于开发区的先行先试权，在行使之时没有任何依据或标准。

“政策推动型”模式易造成开发区建设隐性违法。由于我国缺乏统一的开发区立法，一些地方政府在制定开发区条例之时并未完全遵照法治逻辑进行立法。实践中，经济开发区的发展建设主要依托国家政策来执行，这使得我国开发区建设过程中违反上位法以及法律规范之间相互矛盾的情形时有发生。这些矛盾主要表现在两个方面：一，区域间税收恶性竞争时有发生;二，土地用途不明也使开发区建设出现“混沌”现象。从开发区的长远发展来看，仍需一部国家层面的法律法规来进行规范和管理，方能保障开发区的良性发展。

开发区立法建设路径

当前，我国的开发区建设面临着缺乏统一的立法保障，行政主体地位模糊、职权不清，开发区改革先行先试权缺乏有力的措施保障等问题。就此而言，我国应进一步研究在全国范围内制定统一的开发区法规的可行性，并实现地方性立法的规范化和延续性，以此提升经济开发区的依法行政水平，确保各项改革在法治的轨道上有序进行，让开发区这块“实验田”真正成为“高产田”。

首先，推动统一的开发区法律体系建设。理论上，中国开发区立法应该包括三个层次：第一个层次是全国人大和国务院所制定的法律法规;第二个层次是省级地方人大和政府制定的地方性法规;第三个层次是开发区出台的区内规范性文件。但从目前我国的开发区立法来看，却呈现出明显的下位法律规范“大于”上位法律规范的“金字塔型”结构。为改善这种立法格局，我国应当审慎评估在全国范围内制定统一的开发区法规的可行性。从开发区建设的法治化趋势以及各地开发区立法的趋势来看，应尽快协调中央政策、法律和行政法规之间的关系，为我国开发区建设制定统一的法规，以更好地规范开发区的发展方向。由于开发区的具体类型多样，定位并不完全一致，因此在统一的开发区立法中可对比较复杂的问题作出原则性规定，为地方和开发区制定可操作性的法规、规章提供依据。

其次，明确开发区先行立法的法律权限。就开发区的本质特征而言，其除了明显的区域性特征之外，最重要的特点在于它的探索性。开发区作为经济发展的先行区，需要突破传统体制的束缚，大胆探索和创新，实行特殊的优惠政策和管理体制;经济发展中的一些新问题，尤其是涉外领域的问题，开发区会最先遇到。因此，开发区的建设首先要解决的问题就在于先行先试权要有法可依。目前，对于先行先试的国家战略性地区而言，能否拥有立法权至关重要。但是由于法律对经济开发区的法律地位规定不明确，它们在法律上是否具有某些事项上的优先立法权同样没有得到明确。为此，要保证经济开发区的功能地位和实施战略能够得到有效落实，宜从以下两个方面進行区别对待：一方面，对于某些具有战略意义的国家级经济开发区，可尝试将其法律地位提升为“设区的市”，使它们拥有立法权。另一方面，对于其他功能不一、较小的经济开发区，则可以由省级人大制定本区域范围内统一的开发区地方性法规。但在省级层面，为了体现不同开发区功能的不同，统一的开发区立法可通过分编或分章的方式进行，使得各开发区的功能得到有效发挥。

第三，明确开发区管委会的法律地位及其职能。改革开放以来，我国各地开发区行政管理体制在创建不同模式的同时也积累了不少可复制可推广的宝贵经验，但其缺陷也愈来愈明显。一个极为突出的问题就在于，当前我国开发区管委会的法律地位并不明确，一些地方对其按“派出机构”的定位缺乏明确的法律依据，致使管委会因为不具备独立的法律主体地位丧失管理的合法性，也容易使得开发区这一本身就应与传统行政区划相区分的区域在法律地位上与传统行政主体资格相趋同。实践中，开发区的建设管理一旦涉及到由上级政府统筹并垂直管理的税务、工商部门，需要向上级请示审批，这些行政审批事项，增加了开发区的行政成本，降低了开发区的发展效率。有鉴于此，我国在进一步完善开发区立法的同时，也应进一步创新开发区的管理体制，以法律的形式明确开发区究竟属于行政区划或政府序列的机构抑或属于单纯的经济组织的问题，确立开发区的行政执法主体地位。

第四，建立开发区的试错容错机制。只要是改革创新和先行先试，就可能存在失误甚至失败的风险。在此方面，为防止一些开发区建设制度与地方政府相关制度过于雷同、缺乏创新以及消极不作为等负面影响，我国可在一定程度上建立容错机制，赋予开发区建设中行政管理人员必要的“试错容错权”。只要开发区的改革创新任务在内容上不违反现行基本法规，且系通过公开公平公正的程序作出决策，即便改革创新的举措失败，也可以基于行政过失进行免责或减责，以更好地鼓励开发区创新。在此方面，我国已有不少地方正在着手推进该项工作的落实。当然，这绝不意味着开发区的政策实施和行政管理可以“法外实施”，开发区的创新制度至少不应该是法律明令限制或禁止的。

第五，强化地方性开发区立法协调性。目前，我国开发区立法“以地方为主导”的模式也在一定程度上带来了立法的分区化、碎片化和短期性的问题，难以实现地方开发区立法与国家战略的协调统一。有鉴于此，应进一步加强地方立法之间的协调。一是在立法模式上，应考虑在省一级政府范圍内统一进行开发区立法。二是在立法内容上，地方立法的统一化并不意味着在具体法规内容上对不同开发区制度设计的趋同化，针对经济技术开发区的定位不同，地方立法也应在综合考虑上位法律规范和中央政策的基础上，体现不同区域发展的特点，创新立法内容，使得地方经济能够真正从开发区建设中受益。此外，为了防止开发区立法内容之间出现矛盾和不协调，我国还可以通过相应的立法技术来防控其中的法律风险。具体而言，可充分运用“事前压力测试——事中公众参与——事后科学评估”等方式，确保先行先试权的准确实施。

（作者单位：西南大学 西南政法大学）（编辑 郭刚 yuan377@sohu.com）