预算绩效管理的思路建议

解鸿领

摘 要：预算绩效管理已成为企业、单位、国家、社会治理体系的重要组成部分，是财政绩效管理的基础。长期以来，在预算方面存在“重预算、轻决算，重项目、轻效益”的现象，如何创新预算模式、改革预算制度、让资金使用更加有效，是各层级主管部门亟待解决的问题。从不同层面分析现状，总结出现问题的原因，参考国外模式，提出改进建议。关键词：预算绩效;流程管理;体系建设

文章编号：1004-7026（2019）21-0163-02         中国图书分类号：F275        文献标志码：A

1  预算绩效管理概述

预算绩效管理不同于预算管理。预算管理是由会计学到管理学的核算监督管理，预算绩效管理是会计学到财政学、管理学、政治学、会计学、法学和信息管理学等多学科门类的跨越。其根本是流程管理，是绩效和预算的有机结合，是预算实施的效果、效率、经济性、公平性的体现，是目标管理、跟踪监控、评价实施、结果反馈、应用管理组成的综合性系统性管理[1]。

2  预算绩效管理的现状

2.1  现有的法律依据

随着经济的快速发展，我国相继出台了《会计法》《预算法》《预算条例》等相关规定，2011年财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》，2015年财政部在此基础上发布了《2015年县级财政管理绩效综合评价》，后来又相续出台了《地方财政管理绩效综合评价方案》《中央部门预算绩效目标管理办法》《管理效考与激行办法》等。

2.2  法律架构有待完善

完备的法律架构是充分发挥预算绩效管理作用的前提和基础。虽然预算绩效有一些法律依据，但处于起步阶段，目前出台的规定与法治化的要求尚有距离。例如《预算法》仅有一些原则性的规定，即“统筹兼顾、量力而行、讲求实效、收支平衡”，对预算绩效没有清晰且明确、翔实而具体的规定[2]。

2.3  制度设计尚需完善

在推进预算绩效管理工作方面，主要依据财政部和地方财政部门发布的规章制度，缺乏顶层设计。在具体操作层面，有些制度功能偏向于“打补丁”，问题针对性有余，前后连续性不强，系统性规划不够，大多数是指导性意见，实践中的可操作性不强。

2.4  问责范围和落实力度不够

绩效评价结果公开的范围越来越广，总体上仅限于重点项目、民生工程、热点问题等，整体的社会知晓度不足、社会关注度不够，未能形成强大的社会推动力。评价结果公开范围有限，评价结果的普及应用和辐射性较低，对部门利益的考虑较多，“重预算、轻决算，重项目、轻效益”的现象依然存在;往年评价中提及的问题，在后续年度依然反复出现，评价结果应用性不强，问责范围和力度也大打折扣。

2.5  激励机制处于探索期

①预算编制不科学，执行的约束力不强，注重数量和外延，对质量和效益的关注不够。例如支出项目只增不减，部分地方不顾财力，贪大求全，浪费严重，效率低下。②负面激励较多，正向激励不足。主要表现在优良项目优先安排资金的绿色通道不畅，对评价结果不佳项目的资金处罚较常见。在奖优罚劣中，注重罚劣的较多，奖优项目较为少见。③跨期项目的绩效评估在实践中较为罕见，没有与中长期战略规划相匹配。④单位（项目）领导的人事变动，实施评价意义缩水。⑤绩效管理的重心偏移。管理重心不应该仅是奖优罚劣和削减预算，应该将重点放在推动预算管理改革、制度建设、完善措施和建立长效机制方面。

3  预算绩效管理的国外模式

3.1  新西兰模式

新西兰的预算绩效管理起步早，得到了世界的公认。该国最早引入权责发生制，是预算绩效改革的先行者和成功范例。20世纪80年代，新西兰由于财政赤字严重、通胀率高，提高预算绩效，降低财政赤字成为首要问题。由政府支持财政主导，颁布与改革相匹配的一系列法规，同时对政府机构进行大规模改革，形成了高效的预算绩效体系。在预算績效考核方面，明确目标、发展顺序、部门计划，结合重点领域和长期规划，注重产出绩效，同时政府采用状态分析、效果判断和风险评估等进行决策干预，预算绩效管理效果显著。

3.2  英国模式

英国是应用预算绩效管理广泛、方法成熟的国家之一。该国于1998年推行精细化的预算绩效改革，形成较完善的流程体系和管理架构，把经费投入到重要程度较高的目标及政策中，克服了各部门每年消化预算的弊病，而使部门规划更具前瞻性，也使政府财政支出计划更具有效益，见图1和图2。

4  绩效管理的意见和建议

4.1  从法律层面强化预算绩效管理

2018年的政府工作报告提出“全面实施绩效管理”，十九大报告明确指出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。从事后评价转变为全面的绩效管理，确保顺利进行的关键是有法定的制度框架，为此建议出台权威性法律《预算绩效管理法》。

4.2  加强人才培养

加大高素质专业人才的培养，预算绩效管理专业性强、范围广、时间跨度长，工作人员既要熟悉预算流程，又要掌握财务管理、评价项目的专业知识。

4.3  构建预算绩效评价体系

完善绩效评价方式，采用多形式、多视角、综合性评价方法，建立由内到外、由上到下、由时点到时段、由局部到整体、定量与定性等多维度协同的评价方式，确保评价结果的适用性、权威性和科学性。以绩效为导向目标，以绩效监控为有力保障、以绩效评价为手段、以评价结果为运用关键，建立完善的预算绩效管理体系。

4.4  第三方评估作为必要补充

绩效评价必将进入一个百家争鸣、百花齐放的时期，应适时推行社会化评价，实现评价主体多元化，引入第三方评估，确保评价结果更加公正、独立、客观。

参考文献：

[1]朱俊立.财政预算绩效目标和绩效评价结果应用之间的回应性制度安排研究[J].经济研究参考，2018（27）：42-48.

[2]李超.深化我国预算绩效管理改革问题研究[J].经济研究参考，2018（27）：49-53.