地方政府应设立专门权威高效的内审监管机构

吴群英

时代的召唤，党对审计监督总要求的形势下，内部审计，不可避免地，又一次受到社会各界的关注，形成重要议题，并为加强党对内审工作的领导，强化内审工作，提供了许多意见和建议。笔者曾经在内审鼎盛时期，主管过我县的内审工作。现根据过去的实践，结合目前内审普遍弱化或无影化的现状，以及全国各地改革内审工作的经验介绍，拟提出如下议题，即：“地方政府应当设立专门的权威高效的内审监管机构”，并提出初步的构想和见解，以便给关注内审工作的有关专家、学者、同行和地方政府，在研究这个问题时作参考。

现将有关设立这个机构的依据、立意、职权范围、与国家审计的合力等构想，分述如下：

一、依据

（一）《中华人民共和国审计法》第二十九条、《中华人民共和国审计条例》第二十六条，有关内部审计都做了明确规定，即：凡是审计机关审计监督对象的单位、部门，都应当依法建立健全内部审计制度;《审计署关于内部审计工作的规定》第四条规定：“单位应当依照法律法规，本规定和内部审计职业规范，结合本单位实际情况，建立健全内部审计制度，明确内部审计工作的领导体制、职责权限、人员配备、经费保障、审计结果运用和责任追究等。”

2、中央关于党政机构改革决定中提及：地方机构改革可以根据当地的特点和经济社会发展的需要，可以增设或减设机构，不要求一律上下级对口。

3、他山之石可以借鉴。笔者从报刊报道中获悉，全国各地在审计改革和内审改革中，有许多冲破现有法界，大胆的创新、创举可供我们借鉴。例如：

（1）农村居民自治组织及其集体经济组织，不属国家审计职责范围，但党、政府向来对农村、农业、农民三农，十分重视和关注。农村组织的经济活动，直接关系到广大农民的切身利益，关系到农村的安定和农业的兴衰，关系到农村的反腐倡廉等的重大战略和政策方向问题。所以有些地方的党政决心对农村加大投入，也加大监督力度，其中包括审计监督。例如：江苏启东市就设立了农村审计工作室与市纪委、监察局农村监察工作室合署办公，审计业务由审计局领导和管理;江苏苏州市吴中区，成立了乡镇审计服务中心，事业编制40人，全额财政拨款;山东淄博市淄川区全部改由：“政府审计，‘直审村官和加强农村财务监督”。（引自《中国审计报》2012年4月23日;                      9月19日;11月7日报道）。

（2）四川省遂宁市安居区，经编委批准，该区9个主管部门和22个乡镇，全部恢复设立内审机构，并由党办、政府办联合下达《关于进一步加强内部审计工作的意见》，规定内审机构负责人的变动，应征求区审计局的同意（摘自《中国审计报》，2012年2月22日报道）。

（3）有个地方党委、政府规定，该地所有内审机构的编制、行政和业务经费包括工作人员的报酬等全部划归、划拨该地审计局管理，部门内审的主要负责人由审计局任免（读报日记忘录出处）。

二、立意

笔者提议地方政府要建立这样一个机构，是据于深化审计改革对内审带来的重大影响所致。

主要集中体现在：“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”（新华社2018年5月23日）。

笔者以为也表现在中央对审计的一系列重大具体决策之中，如：要加强党对审计工作的领导，中央成立了审计委员会;要把国家审计，打造成真正属于“国家”的，而不光是地方的强调上级审计机构要强化对下级审计机关的领导，实行全国一盘棋;要根据党和政府宏观要求，集中全国审计力量，对全国性的重大政策性项目的运行，进行跟踪审计;财政资金、公共资金运行到那里，审计就要跟踪审计到那里，要全覆盖，不留空隙;要把权力关进笼子，审计要跟踪权力的运行进行审计监督，任何人即党政负责人，都要接受经济责任审计，包括自然资源、环境保护的审计，没有例外……。说明党对审计的要求，已大大超出传统的查错防弊，一般的违纪违规审计范围，而扩大到效益、效率、反腐、政策和策略层面的经常性的审计监督。

新时代新要求。是党对审计人的无限信任，是广大审计人的无限光荣和重大责任。当然，这些重大决策和要求，无疑应该包括广大的内审、社审在内，光靠国家审计显然是难以圆满完成任务的。

以我县为列：我县属中等县域，人口75万，面积2878平方公里，属国家审计对象700多个，如果包括农村集体组织，受托审计，就有1000多个。审计机关包括内勤人员在内只有20多人。通过几十年来的审计活动，审计面不超过20%，有80%的单位从未接受过审计。县主管部门的二级三级单位的经济责任审计，国家审计极少涉及。内审停摆近20年，这些审计全部形成空白。

可见，公共资金、经责审计全覆盖，没有内审、社审的全面参与，谈何容易？！

所以，笔者认为，凡内审已停止运行的县市或单位，应当一律恢复机构和人员编制，并根据需要适当地扩建扩编。并建议有关党政领导对审计包括内审要做“明白人”。审计成立的初期，国务委员王丙乾同志曾经说过，大意是：审计不是吃财的，是生财的，只要搭起架子，调几个业务骨干，开展工作，就可以生财。审计几十年的成果显示：经济效益、社会效益、反腐倡廉等政治影响力以及审计功能的预防、促进作用等都十分明显。为国家增加了大量的财政收入，为被审计单位增加了大量的经济效益。例如：审计署公布的2011年的绩效：全年审计673个单位，计量成果是866.8亿元，为国家财政增收节支94.6亿元，财政拨入的经费9.02亿元，即审计的投入与产出之比是1：95，即花财政1元，可增收节支95元，审计署工作人员3，057人，每人产出的净成果即2，835万元，财政支出人平30万元。可见审计生财是非常可观的。又如：《中国审计报》2012年1月6日报道，某省审计厅2009—2010年，对厅级（含厅级）以下干部4，488人進行了经责审计，查出领导干部负有主管经济责任达146亿元，负有直接责任10.8亿，移送有关部门处理24人。

所以建议各位领导对审计包括内审，要舍得用人，用优秀的人！

审计改革后，各级国家审计机关，主要精力是参与国家审计，对地方审计有所减弱。今后，大量的地方财政资金、公共资金和主管部门下属二级三级单位的审计，包括经责审计以及广大农村集体组织及其经济活动的审计，都将由内审来承担。这种审计，从某种意义来说，是地方政府审计，是政府行为。因此，必须要有一个有权威高效的专门机构来进行领导、组织实施。这个机构，可以称着：“××县内部审计监督管理局”，作为政府一级局参与行政和经济社会活动，发挥其积极作用。

三、机制、职权范围、与国家审计的合力

（一）机制

1、首先由地方党委就恢复内审机构、内审人员编制、加强内审工作包括设立专门的监管机构做出决定，然后由党委、政府正式下达文件，有关部门遵照执行。

2、县编委根据党委决定，下达恢复内审机构、人员编制和成立专门机构的通知。

3、当地人大常委根据党委决定，依照制定地方法规的法定程序，制发地方内审工作条例或规定，形成地方法规，以便遵行。

4、选拔一个素质高、懂经济监督方面知识的人任局长。

5、审计局要有一名副局长兼任内审监管局副局长。

6、县级内审监督管理局要有10—13人行政或事业编制，并根据批准设立若干内设工作部门。

7、内审监管局要有权威，应将内审编制，部门负责人的任免、部门及乡镇内审人员的经费等交由监管局管理。

8、内审监管局可以归口纪委、监察委口管理。审计业务归国家审计机关管理和监督。

（二）职权范围

1、执行国家有关内审的法律、法规并根据有关法律、法规、规定，制定本地区内审工作及人员的规章、制度、政策，按法定程序批准后执行。

2、管理内审人员编制和经费。

3、管理与监督内审人员严格执法、廉洁执法。

4、任免主管部门（含乡镇）内审机构负责人。

5、与有关部门配合招聘、招录内审工作人员。

6、协助审计机关对内审人员进行业务培训。

7、编制或审批年度内审工作计划。

8、对内审工作进行目标管理，并对审计工作质量、目标，进行检查评比。

9、按照党委和政府的指示，对当地党政重大政策措施项目，组织内审力量进行跟踪审计。

10、受理对内审人员违纪、违规、违法的举报，依法定程序和内审计人员管理层级进行调查、处理或移送处理。

11、受理被审计单位的申诉并依法进行调查和处理。

12、执行党委、政府交办的其他内审事项。

13、做好内审统计报表汇总，按时上报审委会、政府及审计部门。

14、组织内审人员开展审计科研、撰写科研论文，及时做好内审成果的转化工作，并及时做好审计通讯报道。

15、审核和移送需要追究党政纪律和法律责任的案件。

16、抓好内审的档案管理和开发利用并经常对内审人员进行保密教育和做好保密工作。

（三）与国家审计的合力

1、对审计对象一般情况的分工：主管部门及乡镇本部的财政、财务收支、经济责任，由审计局审计;二级三级财务单位及农村村民组织和经济组织的财务、经济责任，由内审机构审计。

2、凡由国家、省、市和当地审计委员会统一组织的审计项目，内审、国审都不再重复审计，双方均可享用其审计成果。

3、审计机关和内审的年度审计计划都要互送，审计机关确定的审计对象，内审不先审，已审的，应将审计结果交验后，认为符合要求的，不再重审。

4、对内审的审计结果，审计机关可以抽审，以检验和监督其审计质量。

5、内审在审计中发现有正面或反面教育意义的典型及案例，要及时将审计报告等资料报送审计委员会、政府和审计机关。

6、根据审计工作的需要，对比较重要的审计项目或审计调查，可以经协商或审计委员会批准，实行共同审计或办案。

7、审计机关对内审管辖的审计对象，其审计结果可以供内审使用，不再重審;如内审机构发现新的问题或漏审的事项，要及时向审计机关反映，审计机关应对反映的结果进行研判并告知内审，是否重审或联审或委托内审或弃审。

8、审计机关负责对内审人员进行业务培训和指导。

9、审计机关内部应增设内审指导和监督机构，需增编3人。

总之，设立这个机构，是新时代新形势的要求，是党为建立权威高效的审计监督体系的要求，是审计“全覆盖”的要求。有了这个机构，就可以更好地、更有力地，贯彻执行党对内审工作领导的方针政策和要求;就可以提升内审的站位和权威;更能够激发内审工作人员的工作热情，更好地发挥其在审计监督体系中的作用。有了这个机构，对内审的组织、领导、协调和与国审的合力，就显得更加有力度、有保障、有依靠，还可以减轻国家审计为内审而分散力度，可以更好地集中精力完成全国、全省、全市统一组织的审计任务;同时，地方党政可以更加自主地、方便灵活地使用这个工具，为本地发展社会经济、反腐倡廉服务。这种机构比协会之类的组织优越得多，它不适应目前的形势，不利于内审的发展和对其重大作用的发挥，所以需要改进内审的领导体制和管理的方式方法。