城乡教师轮岗政策实施行为的检视与建议

张灵 俞智慧

摘   要

近些年来，关于教师轮岗制度的一系列国家、地方政策的颁布意味着政府对建立城乡教育资源均衡配置机制的重视。这些政策的执行是在我国教师专业化尚未成熟、社会主义市场经济教育体制尚不完善，特别是城乡二元教育体系对立未能完全消解的条件下进行的，各级政府采取柔性与刚性并用的教师轮岗政策，对教育均衡起到了一定作用，但检视近些年来城乡教师轮岗政策的策略行为、执行力度及效度，远未达到预期的效果。因此，应以法律形式确立城乡教师轮岗，建立教师轮岗的城乡教育均衡机制供给，培育适切的城乡教师轮岗生态环境等，从而不断推进城乡教育一体化。

关键词

教师轮岗  政策实施   现实困境

20世纪末以来，人们对教育公平日益关注，为应答社会关切，满足广大人民群众对教育的期盼和需求，党和政府制定了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下簡称《教育规划纲要》），落实“促进义务教育均衡发展和扶持困难群体”，并把其作为促进教育公平的导向性政策;新一届政府又进一步强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”。可见在基础教育领域的治理体系中，促进义务教育均衡发展的城乡一体化治理是国家战略路径选择，而有学上，上好学，师资是关键，实现义务教育均衡发展，最大的障碍就是师资，没有师资力量的均衡，义务教育均衡发展将是一句空话。有鉴于此，为改变农村教师队伍落后的状况，校长、教师交流轮岗就成为政府重要的一项师资均衡政策[1]。缓解和破除“城镇挤”和“乡村弱”的现象，办好人民满意的“好的义务教育”，优化师资配置成为城乡义务教育均衡发展的重要举措之一。

一、城乡教师轮岗现实困境的检视

1.城乡教育现实差距不利于教师轮岗

长期以来，城市发展优先，城市教育资源配置与教学条件改善优先于乡村的城乡二元教育结构政策，为当时我国计划经济体制的制度规则使然。但这种二元分割的社会结构和治理制度，对乡村义务教育产生的负面效果日益明显，乡村学校在办学条件、师资配置、教育质量等诸多方面远远落后于城镇。特别是偏远农村学校教学条件简陋、课余文化生活乏味、教学环境单调、现代化教学信息资源短缺、生活条件艰苦等一系列问题，导致除少数交通便利地方外，大多数农村学校尤其是乡村小学难以留住教师特别是青年教师。城乡义务教育各种资源的配置尤其是师资配置所形成的城乡壁垒，仍然无法避免地严重影响到义务教育均衡发展。

2.现有师资管理制度不利于城乡教师轮岗

以开放系统为研究对象的耗散结构理论告诉我们：一个远离平衡态的非线性开放系统，只有与外部进行信息、物质和人才交流，才能求得自身的稳定和发展，而一旦与外部交流中止，系统就很可能陷入停滞和危机[2]。计划经济时期的教师管理制度在国家与教师个人之间建立了一种隐性的契约关系，当时的教师属于国家干部，学校是国家行政机构的延伸部分，该制度具有浓厚的行政化特征，而学校又是政府行政的基层组织，这就造成了教师对学校的人身依附，即教师属于单位人，限制了教师在学校之间的正常流动，加之城乡环境与生活条件的巨大差异，自然不利于也难以获得基础教育教师资源的合理配置。当前，城乡二元结构尚未得到根本改变，尤其是城乡教师待遇不均衡仍然严重制约和影响教师交流的实际效果。以中小学教师绩效工资制执行的现状为例，中国民进江苏省委徐群教授对259名教师的调查显示，61%的人认为学校绩效工资分配方案很难满足教师的期望和要求[3]。教育工作绩效考核的难题不解决，严重影响到教师的工作热情，也影响到农村教师的生活质量，从而导致骨干教师的流失。在这种情况下，要有效促进和保证教师轮岗制度的实施是甚为困难的。

3.“向心式”回城教师招聘破坏了乡村教师“原生态”环境

每年通过“考国编”招聘新入职的公办教师大多数是面向乡村学校，而城镇学校一般很少直接面向社会招聘教师，其师资主要是通过招聘基层农村学校骨干教师予以充实。每次招聘教师都会在一定程度导致农村教师队伍人心不稳，不利于农村师资队伍的稳定和教育质量的提升。如某县城中小学从本县农村中小学招60个教师，结果就有500多农村教师报考，通过激烈的竞争性考试，招收到的都是优秀的在岗农村教师。农村学校成为了师资的实习培训基地，教师成熟一批就被县城各中小学校招走一批，由此而造成城乡师资新的不均衡和基础教育领域的不公平现象进一步加剧。目前，不少地方把优质的农村师资招聘到城里任教，不利于教师轮岗的开展，与教师轮岗政策实施是相冲突的，也不利于我国城乡教育一体化的建设。

二、师资均衡政策执行情况检视

1.柔性师资均衡政策执行检视

柔性政策就是通过政府的积极政策的引导，按照“政府引导、契约管理、师资共享、政策激励”的运作方式，改变目前教师不合理流动的局面。县级教育行政部门一方面采取积极的教师交流政策，如“教师互派”“对口支援”“城乡教师结对”“薄弱学校建设”等方式来补偿乡村学校师资配置的短板;另一方面采取校与校之间结对交流的形式进行交流。与之相关的师资均衡政策有以下几种：一是通过建立城区学校教师到乡镇学校任教的制度体系，把城镇超编学校的教师调配到乡村缺编学校任教，同时选派乡村中小学中青年教师到城区优质学校交流以提升师能、开阔眼界;二是扩大乡村教师队伍存量，新聘用的教师一律安排到农村缺编学校工作;三是组织市、县教学骨干开展送教下乡活动，组织城区特色学校对口支援农村学校，实行捆绑式发展;四是在城区学校教师职务晋升、评职选优等方面规定必须要有一年及以上农村工作经历，同时乡中心校教师也要有一年以上村小教师工作经历等等。但就目前的城乡教师流动来看，大多数只有从上到下的流动，很少有自下而上的流动，显示出政策本身带有一定的偏见性。

近些年来，一些地方政府出台了对农村教师的相应补偿政策和措施，对在条件差、地理位置偏的农村从教的中小学教师给予相对较多的补贴，而且在职称评定时向农村教师实施政策性倾斜，有的学校还在政府支持下建立教师周转房，鼓励优秀教师在这一类地区学校长期任教。但目前来看，偏远的农村中小学教师补贴还没有能够达到吸引教师的程度，农村教师职称评定受方方面面的客观影响和条款限制，晋升还是相当困难。此外，地方政府通过组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“定向培养农村中小学（幼儿园）教师计划”及在省属师范大学推行本科师范生免费教育等措施，多渠道扩充农村优质师资来源，一定程度上改善了农村中小学教师的补充机制;通过组织实施“国培计划”“省培计划”及中小学教师全员远程培训等项目，促使广大农村中小学教师整体素质得到了较大幅度的提高;通过教师招聘制度的改革，教师转任交流、团队交流、跟岗学习、支教帮扶等多种方式有效推进城乡教师、校长交流轮岗。经过多年不懈的努力，农村中小学教师的学历层次等方面有较大的提升，但维持农村师资队伍的稳定性方面的政策措施还有待完善和加强，做好这方面工作对提高农村中小学教育质量尤为重要。

2.刚性师资均衡政策执行检视

为了促进城乡教育融合发展，党中央、国务院及相关部委颁布了一系列调配城乡师资的政策，其中《教育规划纲要》首次把促进教育公平作为国家基本教育政策，提出采取公平配置城乡教师资源的措施，而在2015年6月1日国务院颁布的《乡村教师支持计划（2015-2020年）》更明确提出要推动城镇优质师资向乡村流动，缩小教育差距。为保证政策的顺利实施，政府改革传统的教师管理体制，全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”，为组织教师交流、均衡配置教师资源提供了坚强有力的制度保障。

自2001年以来，国家有关校长、教师交流轮岗的政策出台了12项，这一方面说明政府在此方面正竭尽全力，另一方面从一个侧面说明政策执行的效果并不理想，存在着“政府悖论”现象[1]。各地也相应出台了师资均衡的实施性配套政策，积极推动城乡教师轮岗。如安徽省探索对新招聘教师实行无校籍管理，一些地方实行“局管校用”的教师管理办法，以求打破学校对教师的一校所有制，促进教师交流[4]。广东省教育厅、省编办、省财政厅和省人社厅联合出台《关于推进中小学教师“县管校聘”管理改革的指导意见》，推进城乡义务教育一体化改革发展[5]。通过一系列政策措施的推动，有力地促进城乡师资水平均衡发展，一定程度上缩小了城乡师资差距。但由于各地具体情况的差异，不同层次的教师诉求不同，以及收入分配的障碍等等原因，城乡教师轮岗在执行过程中遭到一些阻力和遇到种种困难，在部分地方甚至造成教师轮岗政策执行中的失真、失实现象。

三、优化城乡教师轮岗制度的建议

1.确立城乡教师轮岗的法律地位

义务教育相对于其他教育层次与类型，针对的受众范围最广、数量最大，是公共性最强的教育产品，“以强制谋公益”，政府应在教师轮岗的制度落实与法律执行中发挥主导作用。义务教育阶段教师轮岗制度的政策实施应该遵循公法学的改革思路，强调公立学校的公共性质，即国家的教育责任。因为，公立学校是由政府举办，不以营利为目的，通过国家财政拨款的服务社会的公共机构，是“政府举办，公共财政维持，并通过非市场途径向社会提供教育产品”，鉴于此，义务教育阶段公立学校系统具有一种相当典型的国家垄断性质[6]。《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订）中就明确强化了政府义务教育的责任，与目前教师的“县管校聘”做法相吻合，也充分说明义务教育的责任人由隶属的地方政府承担是适合的。针对目前一些地方不规范、不统一的做法，相关的教育法规还需要对教师流动的具体方式以及强化教师交流的激励和保障机制做出相应规定，为义务教育阶段教师轮岗制提供法理依据。

为进一步落实《教育规划纲要》中提出的教师聘任实行“县管校用”、建立城乡教育一体化融合发展机制，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号）特别强调“建立县区域内义务教育学校教师校长轮岗交流机制，促进教师资源合理配置。”同年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》又进一步提出了“各地逐步实行城乡统一的中小学编制标准，实行县域内公办学校校长、教师交流制度”[7]等一系列精准的教育政策措施，以推动城乡师资均衡。但由于相关教师轮岗的教育法律法规建设相对滞后，目前对教师轮岗的管理还存有一定的困难，不利于城乡教育一体化形成稳定的机制，预期效果不佳。近些年来的实践证明，需要进一步制定和完善相关法律法规和约束机制，把教师资源合理配置的相关政策上升到法律法规层面，以此强化城乡师资配置的约束力和执行力。

2.建立教师轮岗的城乡教育均衡机制

城乡教师相对过剩与结构不合理的“二元”性突出表现为教师资源的不均衡性矛盾，目前的师资配备机制不利于盘活教师资源的整体效率，反而一定程度上加剧了区域之间、城乡之间、学校之间师资的不均衡。当前中小学教师的供求关系较之前些年已经发生了重大的改变，即由总量不足的矛盾转变为师资结构性矛盾。这些年来的教师招聘实践显示，目前人才市场上报考中小学教师岗位的具有本科以上学历的人才已经是供大于求;专科属于高职教育，主要培养的是技能型方面的人才，作为教师培养的层次已经不适合时代发展的要求。为此，修改《教师法》，规定对新进补充的教师学历须达到本科以上层次已是必然。

在全国范围内切实实行县域内城乡教师一体化管理，彻底打破师资的学校所有制局限，这样有利于合理配置教育资源。目前城乡教师的交流方式，以及一些从城镇学校交流到乡村的教师并不是优质的师资，甚至有些城镇学校把教学能力较弱、业务能力不强的老师下派到乡村学校等，产生了一些令人忧虑的问题。一是很多地方轮换交流流于形式。因教师原有的管理体制没有更改，参与交流的教师过1～2年仍要回到原学校，这部分教师属于“候鸟式”教师，他们难以融入到所在交流学校的文化中去。二是少部分教师利用下乡“支教”的名义钻交流政策的空子。有些交流下去的教师原来就是现所在交流学校的教师，后通过种种方式调到或应聘到城里，现在又交流回去，而且拿着额外的下乡补贴，显然这种情况与當初出台城乡教师交流政策的初衷是相悖的。三是交流时间太短，交流教师难起到传、帮、带的作用。四是考评机制不健全。对交流教师工作内容和工作要求等目标不明确具体，难以对交流教师的工作业绩作出科学合理的评价。因此，完善相关制度，明晰双方权利义务，改善交流教师和所在交流学校的有关管理，提高教师交流工作的管理绩效势在必行[8]。

教师轮岗交流最关键的是要尽快从关注教育资源配置转到关注教育资源的激活，在构建高素质教师的培养和补充机制的同时，要给予乡村教师更多的专业发展机会，形成城乡教师双向轮岗，推进城乡师资的高位均衡才是教师轮岗的目的。

3.培育良好的城乡教师轮岗生态环境

补短板，提质量，教师轮岗的最终目的是不断壮大优质教育资源的整体存量，全面提高义务教育的质量，并努力创出学校的“特色化”“品牌化”。在现有政策基础上，政府应以立法的形式确立义务教育均衡发展国家统一的具体标准，引导地方政府扎扎实实地加以落实，合理划分政府、学校、教师在城乡教师交流中的责任和义务，追究不轮岗、无效轮岗的相关方职责;同时进一步改善乡村学校教师生活条件，使广大乡村教师产生归属感，具有获得感，促使教师从“下不去、留不住、教不好”转变为“下得去、呆得住、教得好”，从而改变农村学生“上学远、上学贵、上学难”的问题，并最终达到“能上学、上好学”的目的。

对乡村教师实行合理补偿的保障性机制，尤其是要实行越边远艰苦乡村学校任教的教师有越高的生活津贴，充分体现党和政府对乡村教师的关怀。为解决轮岗教师实际困难，还可通过政策倾斜，对带家属共同前往交流地工作生活的教师以一定的照顾，如享受农村中从业或生产的相应优惠政策等，以此鼓励交流教师安心从教乃至长期扎根于乡村从事教育工作。一方面各级政府要关注轮岗教师的合理诉求，维护其合法权益，培育其对所在轮岗学校文化认同感。另一方面教育行政部门要建立相应的轮岗考核评价体系，不断完善参与城乡教师轮岗的学校及教师的监督评估机制，规范轮岗教师教育教学行为;同时加强义务教育城乡一体化发展评估、督导工作，对农村寄宿制学校、村小学和教学点人员编制实行单独核算，建立乡村教师编制预警制度，并把教师编制从其他事业编分化从来等等，为乡村教师“减负”。

教师轮岗政策实施的过程是国家基础教育发展的政策不断完善的过程，政府的宏观策略和微观指导行为反映的是国家公共义务教育体系的价值追求，无论是柔性政策的贯彻还是刚性政策的执行都是对趋于失范的公共教育制度的一种及时的调整和再规范。坚持义务教育均衡发展行为准则，体现了政策实施的政府责任和义务，其目的是使城乡教育逐渐从失衡与差距走向均衡与一体化，以保证城乡义务教育质量的同步发展与提高。

从根本上说，城乡教师轮岗必须从社会、家庭、教师等不同的利益相关者视角对其运行机制和制度进行研究，发掘教师轮岗实施中会出现的问题并寻求其根本原因，采取抑制利益相关者的反向行为措施，调动广大教师实施轮岗制度的积极性，并以此为出发点从国家政策的把控上，构建科学有效的教师轮岗制度运行机制，促进教师轮岗制度的良性运转，从而促使城乡师资均衡目标的真正实现。

参考文献

[1] 司晓宏，杨令平.义务教育均衡发展进程中“政府悖论”现象透视[J].陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2015（04）.

[2] 刘尧.教师需要良性流动[J].中国教师，2010（07）.

[3] 施飞.统一全省中小学教师工资促进教师交流轮岗——基于对我国部分地区中小学教师绩效工资实施情况的调查[J].教育财会研究，2015（04）.

[4] 刘利民.各地义务教育均衡发展再上新台阶[J].中國农村教育，2015（03）.

[5] 刘盾，黎鉴远.广东推进中小学教师“县管校聘”改革[N].中国教育报，2018-01-03（03）.

[6] 劳凯声.教育的两难：国家办还是社会办[J].同舟共进，2011（04）.

[7] 国务院.国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见[R].中华人民共和国国务院公报，2012（26）.

[8] 吴松元.中小学教师流动制度建立的理性思考[J].教师教育研究，2008（04）.

【责任编辑   郭振玲】