城市公用事业发展中存在的问题及解决对策

张满霞 （天津城市杂志编辑部，天津 300000）

1 公用事业的概述

1.1 公用事业的含义

所谓公用事业，总的来说是指具备各个企事业单位及居民个人能够共享的特点，能够服务于城市居民的日常生活，以及对城市的流通运输、制造生产提供帮助服务的事业的总体称呼。我们国家中，有不少地方的公用事业是由地方政府投资兴办，再根据其性质的不同，采用不同的经营管理模式。比如水电燃气等，虽然是单独的公司来负责进行成本及支出等核算，但其领导部门仍所属于政府。

1.2 公用事业的分属类型和其不同功用

公用事业一般来说可以分为四类：

①环保及安全事业，如卫生清理、防灾、治安管理等；

②交通运输事业，主要是人们的公共通勤，如轨道、公共汽车、立交桥等；

③水电燃气等的制造、管理和供给；

④其他方面的公共日常服务，如文娱场所、住房修缮、公园、邮政通讯、火葬场、墓地等。

公用事业是人们日常生活及城市生存发展中的不可或缺的事业，是城市生产经营的基础和基础条件。只有将公用事业发展好，才能进一步提高工作劳动生产效率，使人民的生活水平进一步提高，为人民创造更加美好的生活环境。因此，公用事业的发展对于一个城市的整体面貌和文化水准、生活水平，以及经济水平起着至关重要的作用。

2 城市公用事业发展中出现的问题

近年来，城市发展的速度之快有目共睹，其公用事业方面的发展自然也在飞速提升，但随之出现的问题也很多。

2.1 公用事业的法律法规体制不健全，在指导改革的系统性政策法规方面缺乏

城市公用事业囊括了很多行业，由于其具备多种特殊性，因此公用事业的改革肯定是一个系统、长效的工程，并且正因为其多样性，更需要多个领域、部门在利益关系方面进行调整[1]。因为我国公用事业起步较晚，所以与此相关的法规存在许多漏洞。这不仅仅是由于相关法规的制定缺乏一定的监管力度，另一方面，制定人员关于公用事业的相关知识掌握度低，而且也是由于民众参与度低、缺乏一定的民主参与意识。同时相关规章的水平不高，并不具备权威性。当前国家制定和颁布的城市公用事业改革相关法规，是以住房及城乡建设部和国家发改委为主体，这也就决定了其通过的规章制度层次略低、权威性欠缺。这种情况的法规的作用通常比较有限，同时也不利于我市公用事业改革的深入发展。

2.2 垄断现象存在，没有形成有效的竞争体制

在计划经济体制下，城市公用事业运营企业作为政府机构的附属品在进行运营，自然而然地形成了公用事业领域的政府垄断现象。但随着我国经济体制的改革推进，政府垄断现象逐渐削减了外资及民间资本逐步进入城市公用事业领域，其竞争机制逐渐形成。但从总体上看，垄断问题在我国的公用事业领域的长期存在，而且并没有形成良性的竞争体制。主要表现在企业的经营市场范围实际上受到了政府行政区域的限制。并没有有效的竞争机制，这就造成了部分公用事业部门的散漫情况，从而降低了其工作效率。

2.3 公用事业价格体制合理性欠佳，缺乏激励性的定价体系

这几年，城市公用事业在价格方面的改革有了比较明显的成效，城市公用设施的有偿服务和使用也逐步施行，但由于价格体制合理性欠佳，因此投资者的投资收益和利益补偿机制也有需要提高和改善的空间。与此同时价格形成机制诱使成本提高。中国现行的公用事业价格管制仍然具有很强的计划管制色彩，而且各级政府的物价管理部门确定公用事业产品或服务价格水平的依据主要是被管制的运营企业自报的成本，由此企业就有可能进行成本虚报而致抬高了价格，最终将压力带给了民众。

2.4 政府监管体系尚不健全

城市公用事业具有规模经济、社会性、外部性、网络性等属性，因此政府必须对其施行监管。但从实际情况来看，监管机制存在着许多漏洞，主要包括：监管法规建设滞后，无法适应政府监管的需要；监管机构之间权责不清晰，欠缺制度性协调机制；公民、非盈利组织缺乏制度性的参与渠道。由于政府监管不健全，从而企业可以轻易将自身利益建立在消费者的成本上，从而又导致城市中矛盾不断加重。

3 市政公用事业发展的方向、对策与建议

3.1 公用事业要朝着市场化、产业化、民营化的方向发展

市场化的公用事业就是要将行业资源由原来的政府干预变为交给市场来调节；市场化以价值体系为原则，以公平竞争为方式，以提高效率为目的,由市场价格和竞争机制来做配置资源的导向,产权构成清晰化,微观经济主体具有单独的经济价值。市政公用事业的市场化改革除了要将原本的管理运行机制做调整之外，还要将经营、作业和资本市场进行进一步开放，从而形成新的产业局面。公用事业的产业化则要将产权机构变得清晰明了，调整好产业的结构、组织和管理等方面，确立高标准的产业构成和主旨，形成相对完整的产业链，使各个环节之间都能凭借清晰明了的核算体系串联起来，而且能够保障它们的合理性收益，从而令公用事业具备可持续发展的特性。过去,市政公用事业实行的是政府管理下的企业或事业经营模式，负责人由政府直接任命，工作人员的收入由国家来拨款进行发放，单位赚取的利润要上交国家，如果单位出现亏空，也由政府买单。但结合当前全球的公用事业发展形势，我们应该摒弃垄断作风，加速将此类单位市场化，建立良性竞争循环，促进优良企业加入其中，逐步完成公用事业的民营化进程。

3.2 深度调整市政公用企业改革

①将垄断与非垄断业务分离，并将非垄断业务引导入市场竞争。对垄断型业务，如水电燃气等要在政府监督下进行改革，实行“不对称管制”等措施，将其向公平竞争方向引入。

②深化国企结构改革。通过多种运作方式，创建规范性现代企业制度，将国有资产盘活。

3.3 加速政府监管的良性机制建设

管理公用事业的范畴，除了要对提供普遍服务进行保障外，还包括市场加入、价格、服务质量等方面。世界银行总结了发展中国家公营部门市场化的教训后,在《2004年世界发展报告:让服务惠及穷人》中警告,在基础设施领域实施大规模私有化的后果是,贫困人口将得不到相应的服务[2]。为适应我国公用事业发展的市场化需要，政府必须加速良好的监管体制，从而更好的维护公众利益。

①加速管理方式改革。《行政许可法》已经实施，行政审批制度也进行了改革,这就要求政府进行法制化管制,很多之前的行政管理文件或许可都需要作废或取消,即便是现在仍在执行的文件，也有很多需要进行调整和变更；行政管理部门也需要进行监管方式的变革；管理方式和内容将从以政府为中心向以居民和市场为中心并为其服务进行转变[3]。

②改革管理重心和内容。之前的体制下，市政公用事业是由政府投资，实行国有制，由企事业单位进行日常工作经营管理。上世纪80年代以来许多发达国家对此类行政的企事业单位的经营管理进行了改革,其主要实行的措施是:一方面推进市场化，实行良性竞争；另一方面对国有垄断企业进行私有化变更[4]。结合我国市政公用事业的当前情况,学习发达国家的成功经验,我们应做到“有放有紧”,对政府管制中心和内容进行改革。

③对政府管制体制进行改革。当前的管理职能部门不集中，比如市场价值、规制、安全质量等方面都由散在的不同部门进行管理，而其主要管理部门又存在既不独立又不中立的问题。因此,完善现行管理制度势在必行。首先，一定要将管理部门和被其领导的企业之间存在的利益关系解除，将政企分开，要做到这一点，就必须加速国有企事业单位改革，推进市场化进程；其次,对现有的管理机构进行改革或建立新的管制机构，要保证其中立状态，尽可能避免管理机构和其领导的企业间形成的各种关系[5]。

④形成管理体制的良性循环。要保证公用事业健康发展，就要实行科学合理的管理体制。优良的管理体制,不仅可以刺激企业成本降低，变相提高利润,还能提高企业的服务质量、产品质量,从而提高消费者消费剩余,提高消费者的满意度。

4 结语

综上所述，城市公用事业的改革势在必行，政府、公用事业单位也在积极相应，用实际行动来推动此项改革，与此同时公众需要积极地参与到改革过程中来，为自己的利益出一份力，让我们来共同打造我们美丽的城市。

[1]赫丛喜，郑浩，高俊鹏.城市公用事业现行体制存在的问题与改革措施[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2003（2）.

[2]段文斌，万军.我国市政公用行业市场化评述[J].上海国资，2004（3）:28-30.

[3]王俊豪.自然垄断产业市场结构重组的目标、模式与政策实践[J].中国工业经济，2004（1）:21-27.

[4]高建华.论公用事业的政府管制及其改革[J].桂林航天工业高等专科学校学报，2004（4）:70-73.

[5]王学庆.管制垄断-垄断性行业的政府管制[M].北京:中国水利水电出版社，2004.22-35.