国有林场改革后如何加强内部控制体系建设的探索——以歙县国有林场为例

程庆明

（歙县林业局，安徽 黄山 245200）

行政事业单位内部控制是确保单位经济活动的法律依从性、资产的安全使用、财务信息的真实性和公信力以及有效预防腐败的一项必要管理措施。国有林场在改革之前经营一直比较困难，在内部控制建设方面存在许多问题与不足。2016年底，全省进行了国有林场改革，改革后绝大多数国有林场被定性为公益一类事业单位，由县级财政预算全额供给，彻底解决了林场的后顾之忧，林场重新进行了社会定位，社会公益性功能突显。在新形势下，加强国有林场内部控制体系建设显得尤为重要。

歙县国有林场承担着维护县域生态安全的重要任务，是全县生态文明建设的重要力量。由于国有林场的经营管理一直受计划经济体制管理方式影响，为了生存，林场长期重经营轻管理，内部控制制度的建设和执行严重滞后。2016年底，歙县顺利完成了国有林场改革，将6个国有林场整合成歙西、桂林两个国有林场，经营总面积1.19万hm2，森林总蓄积57.4万m3。改革之后，国有林场作为公益性机构，经营管理和发展进入全新时期。为了更好地预防腐败，科学、高效开展林场各项工作，适应新形势发展，对现有内部控制制度进行全面梳理和分析，科学制订适应国有林场现代化管理需要的各项内部控制制度势在必行。

1 国有林场内部控制存在问题

1.1 管理决策层缺乏对内部控制重要性的认识

由于长期受计划经济经营管理方式影响，从林场管理者到普通护林员对内部控制重要性普遍缺乏足够的认识，整体内控意识淡薄。尤其是林场管理者对建立内部控制制度不够重视，内部控制制度不够完善，一些内控制度已经失效又不及时修订。部分林场管理者认为只要自己不犯错误就可以了，不考虑林场的经营管理是否先进，是否适应新形势的需要，是否适合林场的长远发展，因而在管理过程中忽视了对内部控制方式的改进，改革创新、与时俱进的意识淡薄，更没有充分利用现代网络科技信息技术来加强内部控制管理。由于认识的不足，林场的内部控制制度建设严重滞后。

1.2 内部控制建设不完善、不健全

国有林场生产和经营不同于一般的企事业单位，它承担着生态保护和生产经营等多重职责。部分林场的内控制度不健全，有的脱离实际，有的照搬、照抄其他单位的内部控制制度，使内部控制制度无法适应本林场的内部管理需要。在设计时，不能做到各业务环节相互监督、相互制约的控制要求，部分岗位设置不当，人员配置不合理不科学，导致责任不清。还有重查处轻预防，部分林场在设计内部控制时，忽视了建立内部控制制度主要是防范无效和不法行为这个根本目的，而把管理重心放在事后监督上。实际上，事后监督只是内部控制的一部分职能。比如，项目设计方案没有建立科学的审核制度，部分项目施工方案设计概预算脱离实际，尤其是配套资金的预算普遍存在虚假的情况，直接导致项目各项技术方案未能有效落实；林场与当地村组的山场往往毗邻或插花，在实施林场项目时由于没有建立健全与周边村组群众的事前沟通协调机制，导致部分项目因当地群众不理解，推进困难；林场缺乏明确有力的激励机制和约束机制，没有建立激励措施对内部控制制度的实施进行检查和考核。

1.3 内部控制制度不能有效执行

由于林场对内部控制缺乏足够正确的认识，使得已有的内部控制制度在执行上不够充分。如果执行不到位，就无法及时发现实际工作中存在的问题，不能及时制定解决方案，直接导致内部控制失效。在实际工作中，有的业务环节，虽然林场内部控制制度制订得较好，但往往不能贯彻执行，使内部控制制度形式化。许多时候在处理具体业务的过程中，过分强调灵活性，使内部控制制度失去应有的刚性和严肃性。例如，商品材的销售和运输、苗木采购销售业务过程中有出入库制度，但经办人员和监管人员为了图省事往往事后补办手续，甚至有时不办手续，使出入库制度形同虚设，存在很大的管理漏洞。再如，固定资产管理往往重采购轻管理，有些固定资产采购完后未能及时登记入账，也不能按制度要求进行定期盘点，导致固定资产管理存在安全漏洞。

1.4 财务会计专业人才匮乏，财务控制存在漏洞

财务会计工作是一个单位所有管理环节的核心和关键部分，高素质的会计人员能够理解和掌握本单位的各种经济活动和财务状况。因此，会计监督的有效与否直接关系到林场制度和经营环境，关系到林场管理素质和效益的发挥。但是就目前来看，财务信息不实、秩序较乱等现象不同程度存在。不执行财务复核审批制度，大额现金支出，账证、账表、账实不符，违规发放津贴补贴等等现象时有发生，这些均会造成财务报告失真，财务控制出现漏洞和资金管理失控。此外，财务部门尚未与业务部门建立充分的沟通机制。财务部门只顾核算，与业务控制脱节，对林场作出的重大事项决策、实施、成效结果均不充分了解，不能对业务工作采取有效的财务控制和监督。林业工作艰苦、条件较差，很难吸引高素质的专业财务人员，使林场在会计岗位设置上捉襟见肘，无法完成理想的会计岗位设置。现有的会计岗位人员长期得不到系统的业务培训，知识老化严重，不能适应新时代林场财务管理的要求。林业财务专业人才的匮乏，致使会计内控制度的建立和运行困难重重。

1.5 缺乏完善有效的内部监控

完善内部控制制度需要建立强有力的监督保障机制。有效、合理、科学的内部监督是内部控制有效与控制质量的保证，也是衡量内部控制制度完善的重要内容。当前林场普遍存在内部控制监督环节薄弱、内部控制监督体系不建全的问题。2014年歙县林业系统成立了内部审计组，每年按计划对各国有林场的预算执行、财务收支、项目管理进行内部审计。但内审人员缺乏系统培训，县审计局统一安排的业务培训机会也不能充分利用，内审人员业务能力亟待提高。由于内部审计的固有缺陷，内审人员开展内审时总是瞻前顾后，遮遮掩掩不够硬气，查出问题不愿意自暴家丑，内审工作未能发挥应有作用。

2 完善国有林场内部控制建设的措施

2.1 提高管理者和全体职工的内部控制意识，增强对内部控制重要性的认识

内部控制意识的加强必须从管理层做起。林场的各级领导应带头学习相关知识，多举办一些林场管理层参加的内部控制培训会，成立各林场内部控制重建领导小组，明确林场场长为第一责任人，在思想上强化内部控制意识，增强林场内部控制建设的紧迫感。只有领导重视，才能为职工树立榜样。对于职工来说，有必要重新认识内部控制的重要性和必要性。内部控制工作要充分公开，让林场所有职工都能认识到内部控制是林场整体长远发展的一项长期性、系统性工程，各部门、每个人都应该参与内部控制，树立风险管理意识和防范意识。要做好林场的各项工作，每一个工作环节都要按照规定的制度和程序办事，把内部控制建设作为一项长期的任务。系统、完整地建立内部控制制度，实现从制度建立到整体框架、从纠正控制到预防控制的转变，确保林场日常工作高效运行，维护国有资产安全完整，确保各项目标顺利完成。

2.2 加强会计人员队伍建设，提高财务监督水平

高素质的财务人员队伍是提高国有林场财务管理水平的基本保证，在加强人才引进措施的同时，对现有财务人员进行系统岗位培训，努力提高财务人员的业务素质。为了满足新形势发展的需要，林场的财务人员，应加强业务知识的研究，巩固理论基础，掌握有关法律法规，并将其应用于日常工作中。各林场应根据《会计法》和《政府会计制度》，完善会计核算、会计管理和会计控制制度，提高会计信息质量。按照会计制度处理经济事项，明确职责，加强会计监督。建立财务部门与业务部门之间的沟通机制，财务人员要积极主动参与到林场重大事项的决策和实施工作当中去，了解业务流程，加强财务监督和控制。林场经营管理必须有良好的会计基础做为强有力的后盾。

2.3 强化内部监控，加强内部审计制度建设

构建内部审计制度是内部监控的主要手段，具有监控日常和全过程控制的特点。强化经济活动的事前监督和过程控制，预防是重点。审计属于外部监督，具有相对独立性。内部审计具有内部控制检查和评价的功能。它是内部控制的重新控制。内部审计是林场领导的直接责任。按照林场管理层的委托，内部审计组织对林场管理、业务运行等各项内部控制制度的执行行使独立审计和评价权。不断探索新方法，应用新技术提高审计工作的效率和质量。内部审计应从财务审计向管理审计延伸，从监督检查延伸到管理决策咨询，实现内部审计前瞻性功能，改变事后审计的被动局面，充分发挥内部审计的职能作用。如果内部审计力量比较薄弱，也可借助外部的审计力量来完成对林场的内部审计，比如聘请有资质的会计师事务所进行这项工作。

2.4 建立有效的内部控制激励机制

内部控制制度始终要靠人去执行，不论多严密的内部控制都会存在缺陷，只有靠人在实际执行过程中去自觉弥补。如果说完善的内部控制是实现单位管理目标的保证，那么激励机制就是实现目标的催化剂。激励方式可以与职工年度考核、奖励性绩效工资的分配、评优评先等各方面相结合，建立完善有效的内部控制激励机制可以提高工作人员的积极性，使他们自觉履行各自职责，充分发挥主观能动性。

总之，为进一步促进国有林场健康、持续、稳定发展，使其尽快适应党和国家对生态文明建设的新要求，必须加强国有林场的内部控制体系的建设，充分发挥国有林场在区域生态文明建设中主力军的作用，为歙县经济可持续发展做出应有的贡献。