福利多元主义视角下的农村居家养老模式探究

范钰淼

摘要：居家养老模式作为一种新型的养老模式，弥补了家庭养老和机构养老的不足，为老龄化程度不断加深的中国社会提供了新的养老路径思考。以福利多元主义为理论支撑，深入探索这一理论对中国农村居家养老模式发展的指导意义，得出在发展的过程中要保证居家养老服务供给主体的多元化、发现老年人服务需求的多样化，并提供多元化的养老服务内容和供给方式，构建居家养老服务体系多元合作的網络“群”、坚持以老年人多元化的服务需求为导向、提供全方位多层次的养老服务供给方式、强化居家养老服务的资金支持以及加强对居家养老服务的宣传工作等意见。

关键词：福利多元主义；农村居家养老；多元化

中图分类号：F323.89 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）19-0143-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.031 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on Rural Home Endowment Mode Based on the Perspective of Welfare Pluralism

FAN Yu-miao

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： As a new pattern of old-age care， community care services at the same time makes up for the shortages of family support and institution-endowment， and provides a new thinking on the path of old-age care for the Chinese society with the deepening of aging. Based on the theory of Welfare Pluralism， explores the guiding significance of this theory to the development of China's rural community care services pattern， concludes that in the process of development， it is necessary to ensure diversification of the main body of home-based pension services and diversify the service needs of the aged， And provide a wide range of pension services and supply methods. Based on this， we put forward a network "group" that builds a multi-cooperation network of community care services system， insists on diversified service needs of the elderly， provides a full range of multi-level pension service provision， strengthen the financial support for community rural care services and promotion of community care services thinking.

Key words： welfare pluralism；community rural care services；diversification

伴随着社会经济的发展，医疗水平逐渐提高，人均寿命不断延长，老龄化问题逐渐成为中国社会最不可逃避的问题之一。到2016年底，中国65岁及以上的人口数量达到1.5亿。据测算，到2016年，农村的老年人口就要超过20%，到2030年将达到33%，届时可能高于城镇11.7个百分点[1]。大规模的人口老龄化浪潮涌来，其中有大约60%的老年人集中在农村，中国的未富先老问题在农村表现尤其突出。加之城镇化的发展推动了农村劳动力的转移，在中国农村，家庭养老功能作为主要养老方式日渐弱化，机构养老的弊端也逐渐显现，以家庭为基础、社区为依托的居家养老模式成为现代农村养老的“新宠”[2]。

苏珊·特斯特等[3]指出居家养老模式最早来源于英国的“社区照顾”（Community care）制度。20世纪50年代的英国就已经认识到了机构养老的弊端，这一养老模式使得老年人脱离社会生活，无法满足更高层次的精神慰藉需求，产生了严重的社会脱离感[4]。何雨等[5]认为到了20世纪80年代，英国政府面临着巨大的经济社会压力，包括福利国家潜藏的危机、人文主义精神的觉醒、人口老龄化的持续加剧等，社区照顾的养老模式在这样的契机中逐渐发展壮大。因此，丁煜等[6]指出西方国家的社会化居家养老模式的发展是从机构化到去机构化的基础上建立起来的，政府为了鼓励老年人从依靠机构养老转移到依靠社区和家庭养老，大力发展社区照顾制度。

居家养老这一概念从较早进入老龄化社会的西方国家引入中国之后，学者和政府便不断挖掘这一模式在中国实施的可能性，但是对于居家养老模式还没有形成一套系统性的、完整的理论架构，尚且处于政策探索阶段，对农村的居家养老模式的探究则更加迟缓。中国老龄协会会长张子范在1998年召开的全国家庭养老和社会化养老服务研讨会中提到，要积极创造适合中国老年人的居家养老新环境。2011年《社会养老服务体系建设十二五规划》中明确提出农村养老服务体系的建设规划，指出农村应该积极探索农村互助养老的新模式。2013年国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》和2016年国务院办公厅发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》中都明确指出要提升农村养老服务能力和水平。2015年最新修订的《老年权益保障法》中指出，地方各级政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务，这是对农村居家养老服务模式进一步深化的法律指导[7]。

在这些政策的指引之下，各地区纷纷展开了对农村地区的居家养老服务模式的实践探索，早在2006年，浙江省宁波市就率先将居家养老服务模式推广到农村社区，探索实施出了一条“1（专业服务人员队伍）+1（居家养老服务中心）+X（庞大的居家养老服务网络）”的居家养老服务道路。2012年，金华市也围绕着“五个一点”的原则展开了对农村居家养老服务的试点工作，并取得了一定的成效。2018年福建省大田县和江西省的新余市也在紧锣密鼓地筹备农村社区居家养老服务中心。本研究拟从福利多元主义的视角切入，探究其对中国农村居家养老模式发展的指导意义，并借助“群”理论为中国化的居家养老模式提供些许思考。

1 福利多元主义的理论视角

1.1 福利多元主义产生的背景

第二次世界大战以后，西方国家遵循贝弗里奇报告中的社会政策范式，纷纷建立起惠及全民的福利国家制度。以英国为代表的福利国家制度的建立，表明世界社会福利发展进入了一个新阶段，这一福利制度带来了经济繁荣、政治安定的社会环境，使得政府也越来越重视对国民“从摇篮到坟墓”的全方位保障。但是到了20世纪70年代，这一泡沫被打破，爆发的石油危机和滞胀的经济点燃了政治危机的导火索，越来越多的人加入到批判福利国家制度的战队当中。因此，福利社会理论（即福利多元化）应运而生，替代了福利国家理论在当时的主流地位。

1.2 福利多元主义的两个趋势

福利多元化强调的是地方化和私营化两大趋势。私营化是指将以前由政府承担的社会福利职能向市场转移，即政府通过向市场或者社会组织购买为国民提供社会福利服务。而地方化是指中央政府把社会福利的管理权下放给各地地方政府，由当地的政府部门自己制定政策进行管理。中央政府的职能主要是负责规划和指导，并且为地方政府拨付社会福利资金，帮助他们实施合理有效的社会福利政策。中国现在的居家养老服务模式正是采用的这样一种政府购买服务的方式，同时给予地方一定的自主权，因此福利多元主义也在潜移默化地影响着中国居家养老服务模式的探索实践。

1.3 福利多元主义的理论变革

学术界普遍认为福利多元主义的提法最早来自于1978年英国的《沃尔芬德的未来报告》，报告中把社会组织纳入到社会福利的供给主体范围中。之后，罗斯对福利多元主义的概念进行了详细的论述，指出国家和政府虽然是社会福利重要的却不是惟一供给主体，主张社会福利作为全社会的产物[8]，应该由政府、市场、社会组织以及家庭共同参与其中，并且提出了社会总福利TWS=H+M+S，其中H（Home）指的是家庭對社会福利供给产生的贡献，M（Market）指的是市场对社会福利的供给，S（Social）代表着国家对社会福利供给发挥的作用，这一论断就是福利多元主义当中著名的三分法。

德国学者伊瓦斯（Evers）在此基础上提出了福利三角的研究范式，主张把福利多元主义放在社会经济大环境当中进行分析，并且把理论内容融入到社会组织结构、社会成员的价值观念当中[8]。此后，伊瓦斯和吉尔伯特等学者逐渐认识到社会组织在社会福利提供当中的重要作用[8]。自此，社会福利的供给主体由政府主导转变为政府、市场、社会组织和家庭共同分担。

分析发现，研究福利多元主义的学者主要侧重于研究社会福利的供给主体，这对中国居家养老模式发展中的主体角色定位有一定的启发。但是随着理论研究的深化和理论内容的扩展，本研究尝试将福利多元主义从多个层面运用到农村居家养老模式中，以期为这方面研究提供参考。

2 福利多元主义对农村居家养老模式的指导意义

2.1 居家养老供给主体的多元化

福利多元主义强调的是供给主体的多元化，这对行政色彩浓厚的中国社会具指导意义[9]。虽然中国实行的居家养老模式在努力倡导多元主体的供给，但是在实际运行中却存在问题，农村地区尤其如此，一方面农村居家养老社会组织介入程度较低，另一方面基层行政部门无暇顾及居家养老服务中心的运营，使得整个农村居家养老服务模式效果大打折扣。激发各供给主体的积极性，协调各个供给主体之间的关系，做好职责分工，保证养老服务高效供给，是实施农村居家养老模式的重大难题。

2.1.1 政府 新公共行政理论指出，国家部门特有的性质和职能要求其在养老服务的提供中发挥主导作用，但是这不代表政府应该统揽全部事务。在推进农村居家养老服务的过程中，政府的角色定位应该是政策的支持者、资金的支持者和实施的监管者[10]。各级政府应该把农村居家养老服务模式的建立作为改善民生、实现新农村建设的必由之路，加大对社会组织和养老产业的投入力度，保证居家养老模式的实施具备雄厚的经济基础，由主管部门牵头，民政部门和相关部门通力配合；同时各级政府还要创造居家养老的社会支持环境，加大对居家养老服务的宣传力度，并且要坚持政策宣传到位，根据农村老人实际情况进行针对性的宣传教育；基层组织还要积极整合各供给主体的社会资源，因地制宜地对居家养老服务进行统一规划，集中指导和安排；在居家养老模式推进的过程中，政府要始终保持审慎的监管角色，对每个环节出现的问题给予及时纠正，保证居家养老模式的顺利推进。

2.1.2 社会组织 西方国家养老服务的提供多数依靠的是非营利组织和志愿组织。这个过程中，政府给予资金支持，社会组织协调服务实际供给方和需求方，组织中的人员为有需要的老年人提供专业化的养老服务[11]。虽然在中国社会组织发育迟缓，但是居家养老服务模式的推进过程中，社会组织的力量仍然不容小觑，它必将成为未来养老事业发展的主力军。

社会组织的职能主要包括以下几个方面：一方面，社会组织是养老服务的直接供给者。政府可以通过购买公共服务，由社会组织为老年人提供免费的或者相对廉价的养老服务；另一方面，社会组织是政府和服务对象沟通的桥梁。社会组织作为政府和群众的中间力量，在居家养老模式的推广中起着上传下达的作用；同时，社会组织还发挥着监督者的作用，在具体的实践过程中，社会组织可以更加深刻地了解到模式本身存在的漏洞，从而及时地作出调整。

2.1.3 市场 市场在资源配置中起着决定性作用，养老服务作为一种特殊的公共产品，兼具盈利性和公益性，仅仅靠政府和社会组织供给是不现实的[12]。随着社会经济的发展，老年人对养老服务的需求趋于多样化，而具有趋利性质的市场可以很好地满足老年人多样化的养老服务需求；同时市场的竞争性也保证了市场可以为老年人提供更加高质量的养老服务。

2.1.4 基层组织 基层组织在农村居家养老服务的推进过程当中发挥着不可替代的协调作用。第一，基层组织可以及时有效地整合丰富的农村资源，将政府部门、社会组织和农民很好地衔接起来，便于居家养老模式在农村社区的推进。第二，基层组织可以构建社会支持环境。通过农村社区内的宣传活动、邻里互访等，扩大居家养老服务模式在当地的知晓度和认知水平，激发老年人的参与积极性。第三，农村社区是小型的社会，推进居家养老过程中形成的敬老爱老助老的风气必然有助于整个社会支持环境的建立。

2.1.5 家庭 家庭养老在中国养老方式中，尤其是在农村长期占据着主导地位，但是随着劳动力的迁移和人口老龄化的加剧，家庭结构逐渐走向小型化、核心化，越来越多的人认为家庭养老即将淡出历史舞台。实际上，居家养老服务模式的推广不代表进入“重社区，轻家庭”的盲区，在中国的农村社会，家庭始终处于并将长期处于养老供给者的主体地位[13]。一方面，家庭带给老年人的精神慰藉和关爱服务是任何社会化养老模式都无法匹敌的；另一方面，在中国社会化养老模式还不够健全的情况下，家庭养老的基础性作用仍然值得重视。

2.2 居家养老供给内容的多元化

福利多元主义强调的是社会福利供给主体的多元化，但是在之后的延伸中发现，居家养老模式不应该一味地强调供给主体，还应该注重供给主体的多元化。

2.2.1 生活照料服务 老年人的生活照料需求是不同于其他群体的特殊需求，随着身体和生理机能的退化，对正常人而言特别简单的事情，老年人做起来却极其困难，日常生活中的诸多不便导致老年人对生活照料需求的增加；同时，老年人群体作为疾病高发群体，疾病的易发多发性以及其产生的不良后果都要求对老年人提供更多的日常关照。农村空巢老人和留守老人居多，年龄增大给他们带来的生活困难明显增多，因此生活照料服务作为养老服务中的基础性内容，更是农村老年人迫切需要的服务内容。在提供服务的过程中，必须明确老年人对不同生活照料服务的需求程度，细分老人类型，实施精准化照料[14]。

根据老年人对养老服务需求量的不同提供针对性的服务，五保老人、空巢老人可能对助餐、代购商品、维修家电等方面需求较多，完全不能自理老人则更多的是需要上門服务，包括送餐、助洁等服务。

2.2.2 医疗保健康复服务 老年人身体机能随着年龄的增长逐渐下降，患病几率大幅增加，对医疗保健和康复护理服务的需求逐渐成为老年人群体中最不可或缺的需求之一，同时不同年龄阶段、不同地域、不同受教育水平的老年人对医疗保健康复服务的需求也不同。由于城乡二元制的经济体制，中国农村地区的医疗护理存在专业化水平落后、服务内容单一、服务及时性差等缺点，而居家养老服务作为集家庭养老和机构养老为一体的新型养老模式，在提供服务的过程中必须把医疗保健和康复护理服务放在重中之重。养老服务供给主体在提供服务之前要进行充分的需求调查，准确评估老年人的医疗保健康复需求，明确各个主体的职能范围，才能真正满足老年人这个特殊群体的养老需求。

2.2.3 精神慰藉服务 精神慰藉服务作为一种深层次、抽象化的养老服务内容，因人而异，难以被测量和考评，因此往往被养老服务供给主体忽视，但是这绝对不代表它不重要，被频繁报道的农村老年人自杀事件也不断警醒人们要关注老年人的精神需求。对于农村老人而言，社会支持网络受到地域和经济水平的双重限制，劳动力迁移背景下的农村空巢老人更加容易产生孤独、自我否定的情绪[15]。各级部门也逐渐重视精神慰藉服务的重要性，对老年人精神文化需求的重视也越来越多地被作为民政部门政绩的考评指标之一，居家养老作为一种新型的养老模式，在发展的过程中应该兼顾物质和精神的双重需求，真正做到老有所养、老有所乐，形成高水平、专业化的农村居家养老服务模式。

2.3 居家养老供给方式的多元化

除了供给主体和需求内容的多样化，在农村的居家养老模式实践过程中还应该考虑到供给方式的多元化。正如上述总结，老年人对养老服务的需求内容不同，因此，居家养老服务的供给方式上也应该借鉴福利多元主义的思想基础，为不同类型的老年人提供多种方式的养老服务，以确保制度的灵活性和可靠性。

对于农村的空巢老人、低保老人和五保老人等弱势群体，政府或社会在提供居家养老服务的过程中应该充分考虑这部分群体的生活照料需求和精神关爱需求，采取政府购买公共服务的方式，居家养老服务中心根据相应的标准提供相对廉价或者免费的养老服务；而对于自理能力较强，生活状况不受年龄和疾病影响的完全自理老人，农村社区组织应该建立文化娱乐场所，积极组建社区老年协会，由老年人自发组织参加文化娱乐活动，丰富其精神文化生活；对于生活完全不能自理的老人，居家养老服务中心应该与县级医院建立长期合作，并为其提供定期的上门医疗服务，服务可以通过政府购买也可以通过自愿购买的方式。

居家养老作为一种新型的养老模式也应该顺应新经济时代的要求，在“互联网+”的大数据时代背景下，居家养老模式可以整合老年人的信息数据，包括老年人基本信息数据、身体健康状况数据、对居家养老服务的需求数据等，变传统的养老模式为智能化养老模式，从而为老年人提供全方位、多层次的养老服务。

3 对福利多元主义视角下农村居家养老模式的思考

3.1 构建居家养老服务体系多元合作的网络“群”

福利多元主义重点探索的是社会福利供给主体的多元化，但是在这些供给主体如何衔接上的研究较少。因此，本研究引入由雷金纳德提出的一种“群”的集体领导模式[16]，该模式是博思艾伦咨询公司在对政府、企业、社会组织的政策咨询过程中，面对纷繁复杂的具有挑战性的社会事件时，发现政府、商界和公民社会都在迫切地寻求解决方案。为此，该理论根据3个领域共同的目标和立场要求，建立了一套完备的、具有超强适应能力的网络治理模式，即“群”的治理模式。

明确多元供给主体并不代表着多元供给机制的有效运行。中国居家养老模式的发展基本处于政府行政主导的状态，即使明确了市场、社会组织、社区和家庭的供给主体地位，在具体实践过程中依旧无法协调合作。为此，各供给主体要明确自身角色定位，政府发挥好政策引导者的角色，指导居家养老服务模式的统一规划建设，并且明确市场、社会组织和基层组织的职能范围、经济利益和经营权利；市场在提供养老服务的过程中要兼顾经济效益和社会效益，兼具营利性和公益性；社会组织在居家养老服务中，要主动培养专业化的志愿者服务团队，认清自己的使命和权责范围；基层组织需要配合其他供给主体充分整合利用丰富的农村资源，调动农村老年人参与居家养老服务的积极性。各主体不可能独自肩负提供居家养老服务的重任，应该相互配合，积极寻找利益共同点，形成“政府-社会组织-企业-老年人”之间的互联互通格局，从而建成一整套高效运营的居家养老服务“群”的治理模式[16]。

3.2 坚持以老年人多元化的服务需求为导向

各供给主体在为老年人提供居家养老服务的过程中要坚持统一性和差异性的统一，对于老年人统一的养老服务需求要重点发展，对于不同类型的老年人的差异化的养老服务需求也要兼顾，为老年人提供针对性的、个性化的服务。为此，政府作为资金支持者，要合理分配有限的居家养老服务专项资金，根据老年人经济条件和身体健康状况的不同要实行分层次的资金补助，加大对农村空巢老人、低保老人和五保老人的补贴力度，并采取政府统一购买公共服务的方式提供居家养老服务，同时加大对社会组织和农村地区基础设施建设的投资力度，制定减免税收等政策支持農村中小企业的发展，鼓励其发展老龄产业[17]；社会组织在实际提供服务的过程中也应该关注老年人多样化的服务需求，与农村居家养老服务中心签订服务协议，定期为老年人提供有效服务，并且根据生活照料服务、医疗保健服务和精神慰藉服务的不同，确立和实施不同的居家养老服务方案，与家政公司合作提供生活照料服务、与医院和康复机构合作提供医疗保健服务、与心理咨询专家或者高等院校合作提供精神慰藉服务；农村基层组织在实践过程中也要根据老年人的需求提供多样化的基础设施，包括助餐点、助浴点、文化活动室、健身器械等基础设施的建设，同时要收集该农村社区中老年人的基本信息，并创建实时更新信息系统，以确保其他供给主体获得及时有效的信息资源[18]。

3.3 提供全方位、多层次的养老服务供给方式

中国的居家养老服务模式应该由“补缺型”向“普惠型”转变，在实践过程中要根据老年人不同的情况提供多样化的服务供给方式。相比于英国的社区照顾模式，中国的居家养老模式仅仅局限于在社区内建立日常照料中心，尚未大范围的拓展上门服务业务，一方面是由于服务供给方和需求方之间的信息不对称，导致信任感缺失；另一方面是专业化的人才服务队伍紧缺，可以提供上门服务的服务人员有限，加之提供服务的多为“70”“80”人群，学习能力稍弱，接受专业培训的可能性较小，无法为老年人提供专业化的上门服务。

3.3.1 实施多样化的服务提供方式 对于不同的老年人类型，包括农村空巢老人、失独老人、五保老人、瘫痪在床丧失劳动能力的老年人都要提供不同的供给方式[19]。可根据自理能力和经济状况的差异针对性地提供政府购买服务项目、自愿购买服务项目和公益类项目等。倡导上门服务的同时要建立健全意外保险制度，为上门服务的供给双方提供强有力的风险保障；同时上门服务需要确保低价，尽可能地减少经济因素对老年人选择居家养老服务的影响。

3.3.2 探索大数据时代背景下的智能化养老服务 政府可以免费为空巢老人、五保老人以及生活完全无法自理的老人安装紧急呼救设施，确保快速及时地掌握老年人的动态，建立老年人信息数据库，充分发挥互联网+的优势，建立在线购买服务系统、健康数据系统、交流互助系统等，充分发挥居家养老服务模式的优势。

3.3.3 充分利用和整合农村资源 农村老年人之间通常相互熟悉、相互信赖，应该鼓励抱团养老、互助养老等小团体养老方式，以充分调动农村老年人的社会和人力资源，可以由居家养老服务中心做后盾和支撑，由农村社区为老年人提供互助养老的基础设施，包括互助餐厅、互助活动室等[20]。一方面充分利用了农村的居家养老服务设施，提高资源的利用率；另一方面，提升老年人的幸福感，发挥老年人的主动性，提升他们的自我认同感，形成互帮互助的良好社会风气。

3.4 强化居家养老服务的资金支持

稳定的资金来源是居家养老服务发展的基础，农村经济基础薄弱成为农村养老服务发展滞缓的关键，覆盖面太窄、服务内容单一、专业化服务人员的缺乏等都是低水平的经济导致的。为此应该充分发挥居家养老模式在农村现代化建设中的积极效用，首先，政府应该加大对农村地区的补贴投资力度和政策倾斜力度，对入驻农村居家养老服务中心的企业和社会组织等主体部门进行政策支持；其次，创建孝老敬老的社会支持环境，大力宣传传统孝文化，鼓励社会组织、慈善机构、企业等单位对农村居家养老服务中心进行捐赠；另外，大力发展农村集体经济，推进土地流转，通过转包、转让、入股、合作等方式转移土地经营权，搞活农村土地资源的经济活力，引进机械化生产设备，实施大规模经营；最后，要积极发展中国的老龄产业，把握市场经济的运行规律，为居家养老服务提供适合中国老年人的产品。

3.5 加强对居家养老服务的宣传工作

政策宣传是保证其顺利实施的基本保证，政策宣传到位，政策实施也就自然水到渠成。但是在中国居家养老模式推广的过程中发现，虽然政府和社会一直在倡导新型的居家养老服务模式，但是在实际运行中还是有很多老年人包括家人不了解这种养老模式。农村老年人与政府、社会组织和基层组织之间存在着严重的信息不对称，其服务需求很难传达到服务提供方[21]，究其原因一是宣传工作没有落到实处，仅仅拘泥于宣传栏上的海报、条幅，需要明确的是宣传工作不只是政府的工作，而是每个供给主体都应该做的，包括社会组织、企业、基层组织等；另一方面的原因是中国老年人思想观念相对保守，性格含蓄，中国传统观念下的老年人应该是家庭的供给者，而不是消费者。这就需要其他家庭成员主动为老年人宣传并且提供居家养老服务，确保老年人心情愉悦地接受养老服务。

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