农村精准扶贫工作中政府角色定位研究

牛军军

摘要：当前精准扶贫规模越来越大，资助资金越来越充足，扶贫工作已经开始重视扶贫工作者的效率和质量，尤其是作为扶贫主要执行者和管理者的政府，其在农村扶贫工作中的角色一定程度上影响着农村扶贫的绩效和质量。在这个大背景下，从马克思主义伦理视角下分析政府及其行政人员在扶贫中存在的伦理道德缺失造成的角色错位、伦理制度建设落后导致角色越位以及扶贫绩效管理体系不健全造成的角色缺位等问题，并指出在此理论的基础上，应该加强政府及其行政人员的伦理道德教育，形成正确的扶贫绩效观念；强化伦理制度建设，规范政府扶贫行为；完善政府扶贫绩效考核体系，健全绩效管理流程，以期对政府在农村扶贫工作中的角色进行准确定位，提高政府在农村精准扶贫的绩效，从而推进精准扶贫工作的开展和目标任务的实现。

关键词：马克思主义伦理；农村精准扶贫；伦理困境；路径分析

中图分类号：F320；F323.8 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）19-0019-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.004 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Role Definition of Government in the Targeted Poverty Alleviation Work of Rural from the Perspective of Marxist Ethics

NIU Jun-jun

（College of Public Administration， Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： At present， the scale of targeted poverty alleviation is getting bigger and bigger， and the funding is more and more sufficient. The work of poverty alleviation has begun to pay attention to the efficiency and quality of the poverty alleviation workers， especially the government as the main executive and manager of the poverty alleviation. The role in the rural poverty alleviation work affects the performance and quality of the poverty alleviation in rural areas to a certain extent. Under this background， from the perspective of Marxist Ethics， during the poverty alleviation， some questions of the government and its administrative staff were analyzed， such as the role mismatches led by moral failing， the role offside because of backward construction of the ethnical system， and the absence of the role for the unsound performance management system of poverty alleviation， and points out on the basis of this theory， the ethical and moral education of the government and its administrative personnel should be strengthened， so as to form the correct concept of poverty alleviation； strengthen the construction of the ethical system， standardize the government's poverty alleviation； improve the performance appraisal system of the government and improve the performance management process， so that to improve the government's role definition and enhance the government performance in the rural poverty alleviation work， in conclusion， the carrying out of targeted poverty alleviation and the realization of objectives and tasks will be boost.

Key words： Marxist Ethics； targeted poverty alleviation in rural areas； ethical dilemma； path analysis

1 農村精准扶贫与马克思主义伦理

2013年11月，习近平总书记到湖南湘西进行工作考察时提出了“实事求是、因地制宜、精准扶贫”的指导思想，并首次提出了“精准扶贫”的概念[1]。随后，通过充分的调研，中共中央对精准扶贫的工作模式在设计、工作机制等方面进行了全面细致的规划，由此精准扶贫工作得以全面开展。2015年11月，习近平总书记在中共中央扶贫工作会议上对精准扶贫、精准脱贫战略的阐释，标志着习近平精准扶贫思想的正式形成[2]，精准扶贫思想由此成为指导全国开展扶贫工作的思想开关，在国家的整体扶贫工作中，农村的发展是其基础部分，实现农村振兴，必然需要政府的支持，而且随着近年来农村扶贫规模的不断扩大，扶贫资金越来越充足，农村的扶贫工作不仅注重扶贫的力度，也逐渐重视政府及其行政人员扶贫的绩效和质量，即农村扶贫效益是否真正落实到扶贫对象。

随着社会的发展，社会上存在的各种思潮已流向农村，作为农村主要扶贫工作者的政府也不断受不良社会思潮和形成的特定工作作风环境的影响，在扶贫工作中出现由道德缺失引起的政府角色错位等困境，降低了农村精准扶贫的绩效，面对政府角色定位的伦理困境，马克思主义伦理学为政府扶贫工作者的伦理道德问题提出了启发和借鉴。马克思主义伦理学运用历史唯物主义和辩证唯物主义对社会的道德现象进行了全面的剖析和研究，指出一切事物和现象的研究起点是人，还指出“我们的出发点是从事实际活动的人，从现实的、有生命的个人本身出发[3]。”“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和[4]。”马克思主义伦理学不仅将人作为研究一切事物的逻辑起点，更在历史唯物主义的基础上指出“人”是在现实中实际存在的“人”，这种“现实的人”在实践中也是存在道德需要的人，马克思还指出“人们总是通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造他们的历史[5]”，所以作为有意识的社会的“人”，都有自己的利益诉求，而存在的这种利益诉求就使得道德的约束和规范成为了一种必要。基于以上分析，可知马克思主义伦理学与农村扶贫中政府角色扮演及其扶贫绩效提高具有一定的契合性，其伦理学中的道德要义对农村扶贫中政府角色定位的伦理困境具有重要的启示和实践价值。

2 马克思主义伦理与政府在农村精准扶贫工作中角色定位的内在关联

2.1 马克思主义伦理的道德内容为政府角色定位提供一种规范和导向

马克思主义伦理强调人的道德[6]，属于一种行为道德规范，这一伦理的道德因素为政府及其行政人员的行为规范以及在农村扶贫中的角色定位指明了方向。

首先在个人道德上，表现为政府及其行政人员内化于心的一种道德品质，即政府人员在办公时高度的道德责任感和大公无私的道德职操，政府及其行政人员能够正确认识和行使现有的权力，不滥用已掌握的权力，只履行自己的职责，全心全意做好本职工作，而政府又是由部门机构以及相应的人员组成，所以只要政府人员形成了这些道德品质，就能从内心里自觉遵守扶贫的规章制度，对外树立一个杜绝贪污腐败的屏障，在农村的扶贫工作中必然也能够自觉约束其行为，实现政府角色的理性定位。

其次在职业道德上，主要是规范政府及其行政人员在行使权力进行事务管理、处理工作间人际关系以及利益得失时的选择和行为，马克思主义伦理将人作为逻辑起点，所以政府人员行政职业道德的养成会在政府部门中形成良好的工作风气，使得政府在扶贫工作中能够不偏离伦理道德轨道，正确认识农村扶贫中的职责以及合理定位在扶贫中的角色，从而真正落实扶贫效益，提高农村精准扶贫的绩效和质量。

最后在组织的伦理道德上，主要是协调个人、组织与社会的关系，并在此基础上规范人们的行为，在农村的精准扶贫工作中，涉及到各级政府之间的竞争、社会组织和企业等非政府组织的竞争以及农村扶贫户的竞争等，在这些利益之争中，可能会存在扶贫業绩的“上位”、利用私权谋取个人利益的“假贫困认定”等腐败行为，所以政府及其行政人员在工作中必须时刻以伦理道德为基准，坚守公平公正的道德原则，自觉规范行为，协调各方的利益关系，以避免政府角色定位不能朝着正确的方向发挥效用，影响农村扶贫的实际效益。

2.2 政府角色定位的精准是马克思主义伦理价值实现的现实途径

在农村扶贫工作中对政府角色进行理性定位的活动其实属于管理的一种，而对政府角色精准定位，避免角色失衡的前提又是政府人员道德素质的沉淀，马克思主义伦理学强调要将积累的美德和智慧运用到实践中去[7]，所以人的伦理道德契合于政府的管理工作，但是在其工作中也要辅之以一种特殊的管理活动，即人性的伦理道德，这种管理有助于在政府内部形成一种伦理精神的管理秩序，坚定政府的服务角色，当严格的硬性的规章制度受到政府人员抵制时，伦理道德可以通过人的心理等精神方面的整合提高行政人员的思想觉悟，并提供工作的目标期望和行动指引，使得彼此之间互相信任，促进合作，也只有创造这种充满伦理情怀的管理才能使得政府以及行政人员把农村的扶贫工作当作自己的家园去建设，去发展，在工作中产生对伦理道德的倾向，形成从善行为的工作作风，进而规范政府的角色。从政府的外部管理来看，同样需要坚守伦理道德，管理的本质是协调，在农村的扶贫工作中，政府人员要始终将自己的行为和政府扶贫的最终目标保持一致，协调各层级部门之间的关系，社会各界以及扶贫户之间的关系，在关系处理的利益得失之间做好扶贫的价值选择和个人的道德选择，做好扶贫资源的利用和分配，实现农村扶贫精准性和效益的真正提高。

3 马克思主义伦理视角下政府在农村精准扶贫工作中角色定位的伦理困境及因素分析

3.1 农村精准扶贫工作中政府角色定位的伦理困境

3.1.1 政府人员伦理道德的缺失造成政府角色错位 在精准扶贫的大环境下，还有部分政府人员缺乏伦理道德意识，思想观念落后，在扶贫工作中对职责认识不清。一方面有些政府人员认为自己的职责就是做好扶贫资源的配置，至于扶贫资源从哪里来，怎么争取就不是自己职责范围内的事情，即在扶贫中缺乏工作的积极主动性，对资源的补给只有“等、靠、要”思想，没能扮演好自身在扶贫中的角色和发挥角色的效用[8]，而且因为对自身角色和职责缺乏道德上的深刻认识，在农村扶贫政策的宣传上不到位，在宣传手段上也只是靠着行政命令的强制性在推行，没有真正和贫困户进行沟通，对村民的扶贫疑惑也难以做出及时有效的回应，导致了扶贫效益的滞后性。另一方面，部分政府官员在处理利益得失问题上的道德素质较低，容易倾向于个人利益的获得，在价值选择时造成了角色的错位，例如国家近年来尤其重视农村的扶贫问题，提供了大量的扶贫资金，对有些政府人员来说，农村的扶贫工作中存在巨大的经济利益，所以他们彼此之间相互勾结，在扶贫资金到达贫困户之前就已经被部分截断，导致了资金使用效率的降低，再加上农村的扶贫绩效与政府官员的职位晋升是相关联的，所以有些政府领导人员为了自身利益就将扶贫资格和扶贫资源优先给予那些短期内可以凸显扶贫效果的村户，而那些真正需要帮扶的贫困户却失去了应有的帮扶资源，由此造成了农村扶贫对象识别的不精准，进而影响了扶贫的效果和进程。

3.1.2 伦理制度建设的落后导致政府角色越位 在农村的扶贫工作中，政府扮演着非常重要的主导和执行角色，发挥着统筹的作用，但是即使政府了解自身职责，如果缺乏相应制度的约束，也会造成角色的失衡，正如马克思所说的“社会存在决定社会意识”，政府人员的伦理道德意识极易受社会环境的影响，而当前中国政府的伦理制度建设还相对落后，导致政府在农村扶贫工作中权力相对集中，总揽着大大小小的许多事情，扶贫工作也失去了灵活性，严重阻碍了其工作的顺利开展。一方面政府在开展工作时，忽视了农民和社会组织在扶贫中的重要作用，在采取具体行动时总是下达强制性的命令，没有考虑农民的切实需要，削弱了政府与农民之间的关系，也打击了社会组织参与扶贫的积极性，这种过多的扶贫干预也正是伦理制度弱化的原因。另一方面，政府在制定农村扶贫政策和安排扶贫工作时受“官本位”思想的影响，很少会听取和农民有直接联系、了解农民情况的基层干部和专家学者的意见，独自做出的扶贫决定常常造成扶贫资源配置混乱以及同一个地方因扶贫资源的重复覆盖而导致的资源浪费。另外，由于政府的工作缺乏有效的制度监督，所以一些政府官员就与基层实施者勾结，利用“特权”，帮助亲朋好友评上贫困户，这种权力的运用不合规章制度的规定，也超出了政府应有的职权，进而加重了农村脱贫的压力。

3.1.3 政府扶贫绩效管理体系的不健全造成政府角色缺位 扶贫绩效管理体系一定程度上对政府行为具有规范作用，能够有效促使政府扶真贫，提高扶贫效益，但是由于政府人员对自身负责或承担的责任没有落实到位，不仅造成外部扶贫角色偏离服务宗旨，内部管理也缺乏相应的监督。例如政府在扶贫绩效考核的具体工作中，对考核主体的选定和责任分工并不规范，一般都是由被考核对象的部门领导进行考核，但这样会造成在考核中部门领导容易出于主观意愿、私人情感因素对被考核的政府人员进行情感考核，这种考核结果就不能真实反映被考核者扶贫的实际绩效，而政府人员处于这样的绩效管理体系和考核环境中，在农村的扶贫工作中就有脱离群众的倾向，在实际的扶贫工作中缺少实地调研，对农民贫困的原因不了解，在具体实施扶贫帮扶时就容易出现政府缺位现象，即某些贫困问题没有触及和解决，而且部分政府扶贫工作者侵害村民利益，存在扶贫对象识别弄虚作假，村民信访举报回应不及时或不回应等问题。另外，一些政府人员为了搜刮扶贫资金，相互勾结，在考核结果上相互打掩护，而且他们为了能够一直分得扶贫资金，相背于国家的扶贫发展计划和目标，在扶贫工作上不作为，任由贫困问题恶化，再加上政府道德奖惩激励机制的缺乏，政府人员的不良道德行为不易受到惩罚，所以就造成了政府在很多扶贫工作中的懒政行为和角色的缺位。

3.2 政府角色定位存在伦理困境的因素分析

首先是政府行政人员对农村精准扶贫工作缺乏道德认识和伦理意识。主要是因为随着社会的发展，人们受存在的各种思潮的影响致使思想混乱，并错误地认为只要政府改善地方经济发展状况，帮助人们摆脱贫困，提高生活水平，那么政府人员的精神道德素质则无需过多在意，在人们这种“包容”的态度下，政府人员思想怠慢，“放飞自我”，不再注重自身思想素质和道德意识的培养，对农村扶贫工作的责任意识也慢慢偏离了正确的方向。另外，在实际的扶贫工作中，政府在行政人员的扶贫绩效考核方面并没有完全把伦理道德作为其中的一部分，即政府其实没有完全把人民的幸福和满意作为其工作的最终追求，没有从内心重视农村的扶贫工作，忽视了马克思主义伦理本身的内在规范作用，这种自律性的缺失，导致政府部分行政人员在思想上对农村扶贫工作存在错误的认识，沦为了政府工作中的工具。

其次是受市场经济负面效应的影响，一些政府行政人员出现了伦理道德失衡的问题，市场经济固有的竞争性使政府部门之间为了绩效和评优在工作中不择手段，既不利于行政人员个人伦理道德意识的培养，也不利于政府部门形成良好的工作风气。而且在社会组织、企业等非政府组织之间，为了争夺政府的扶贫资源，获得政府的扶持，他们会向政府人员行贿，使其做出与道德选择和价值选择相背的决定，导致政府在配置扶贫资源上存在不公正和重复分配的混乱现象[9]。另外在扶贫户的识别上，基于以上不良竞争风气的形成，部分农民为了获得扶贫资金，就会制造贫困假象，或者依靠亲缘关系获得帮扶资格，导致政府对扶贫对象识别、帮扶和管理的不精准，削弱了扶贫效果。

最后是中国还没有比较完善的关于农村精准扶贫的绩效计划和监督问责制度，往往只是突出绩效考核的一个方面，没有建立起完整的扶贫绩效管理体系，而且扶贫绩效管理具有流动性，一般扶贫绩效做得好的政府部门主要是领导的推动和激励作用，如果领导被调换很大可能会影响或取消原本实行的绩效管理方法，对部门人员保持和提高农村扶贫绩效造成冲击。另外政府扶贫绩效管理的监督体系也有待完善，道德意识不足的政府部门常常会忽视农民在扶贫中的作用，农民对政府工作参与和监督力度的不足，为部分政府人员在工作中出现道德败坏行为创造了有利环境，久而久之政府人员的伦理道德意识受大环境的影响也被逐渐淡化[10]。

4 马克思主义伦理视角下政府在農村精准扶贫工作中角色定位的路径分析

4.1 加强政府人员的伦理道德教育，树立正确的扶贫绩效观念

首先，要定期对政府人员进行个人道德和职业伦理道德方面的教育培训，确保道德伦理的培训不是只流于形式，更注重的是实际的效用，在道德的教育中，要特别明确一种正确的意识，即扶贫绩效不是政府人员洋洋自得的满足感，而是为贫困人民谋幸福的自豪感，要把农民群众的切实脱贫作为政府扶贫绩效的目的和行为的指标，精准定位自己的扶贫角色，不再走滥用权力为自身谋私利的老路[11]。

其次，政府人员除了接受定期的伦理培训之外，还要发挥自身的主观能动性，根据所负责的扶贫事务和所处部门的职责要求，积极主动地阅读相关书籍，参与能够正确引导扶贫思想意识的会议、专题讲座等，从而积累沉淀自身的伦理道德素质，内化于心，深入农民群众的生活，真正了解农民的内心需求，在农村的扶贫中自觉遵守职责道德，杜绝扶贫腐败行为。

最后，在农村的扶贫中，部分政府人员责任意识不强，对扶贫政策宣传的不到位和扶贫政策反馈的不及时导致了扶贫绩效的降低，所以还要加强政府人员责任公平意识的培养，使得政府在实施具体政策前能够充分考虑村民的心理和需求，提供多种渠道收集民众意见进而完善扶贫政策，实现人民满意的扶贫工作。

4.2 强化政府伦理制度建设，规范政府精准扶贫行为

政府人员在农村扶贫中行为的选择受周围环境的影响，政府人员内在的伦理道德也需要外在的制度加以规范，只有这样才能在利益得失之间做好道德和价值的选择。政府一方面在农村扶贫工作中要有一个完整的属于自己的伦理制度体系，这个制度体系的建立是在对马克思主义伦理的正确认识和结合所辖地区农村的实际需要而得来的，具有很强的行为规范价值，不论对政府人员本身还是对当地的贫困民众都具有良好的学习价值，通过对伦理制度的了解来规范政府自身的扶贫行为，引导扶贫思维的善的取向，使其具有全面的社会规范作用。另一方面国家颁布的扶贫相关文件，如《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《地方组织法》在大范围内规定了各级政府所享有的权力和应该承担的职责，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》也规定了地方政府是所辖行政区扶贫工作的总负责，但是这些都只是从宏观的角度对各级政府进行职责和任务的分配，并没有从道德等微观层面对政府行为进行规范，因此政府在制定相关制度时有必要将伦理道德考虑进去，将伦理道德分为不同的等级，并对每一等级的道德要求进行准确的文字性描述，然后不同等级的政府官员按照实际情况遵循不同层次的要求制定伦理自评制度，使其在实施扶贫政策时可以参照这些制度做令农民群众满意的工作[12]，也有利于形成正确的伦理观，提高伦理修为，从而规范政府官员的扶贫行为。

4.3 完善政府扶贫绩效的考核体系，健全扶贫绩效管理流程

在绩效考核的内容上，可以将政府人员在扶贫工作中的道德素质添加到考核范围里，在实施前通过实地调查和研究，根据部门工作性质和内容的不同设立扶贫道德底线，以季度为时间点，每个季度都对政府人员的道德素质进行考核，通过考核的有一定的奖励，并将考核结果作为职位晋升的考虑因素，而在考核结果中排名较靠后的将会受到相应处罚，以此来督促政府人员扶贫行为的端正和道德素质的自觉培养[13]。

在绩效考核的主体上，不能局限于政府内部，必须扩大考核主体的范围，作为切实感受政府扶贫效果的农民必须参与到政府扶贫人员的绩效考核中来，政府与农民和其他考核者共同就考核方式方法沟通，提出改进意见，增强政府扶贫能力。在此基础上，政府还可以利用先进的互联网技术搭建更多能够让群众对政府人员扶贫绩效进行考核的平台窗口，实时发布扶贫项目的实施情况，让群众对项目的开展进行监督和评价，在这个过程中政府还要及时收集群众的意见以便对扶贫政策和措施进行调整和完善。

在考核结果的运用上，政府对有效的考核管理方法要保留，不能随着政府主要领导的职位调动就改变或更换扶贫绩效考核方法；再者政府需要对扶贫人员的考核结果进行审视和比较，在此基础上优劣互补，完善政府部门的扶贫政策和措施；最后，政府可以将考核结果理想的扶贫人员树立为榜样，给予实质性的奖励，并鼓励其他扶贫人员学习，以在整个政府部门形成良好的扶贫作风。

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