村民自治背景下乡—村关系的矛盾及其协调对策研究

向佳 黄继福

摘要：在30多年的治理实践中，中国逐渐形成“乡政村治”的农村基层治理模式。其中，乡镇政府和村委会之间的关系失调阻碍着乡-村社会的进一步发展。以村民自治理论以及“乡政村治”的治理模式为视角，得出乡-村关系之间的冲突形式表现为：经济领域的财政矛盾、资源分配矛盾，政治领域的行政干预矛盾、指标任务矛盾以及社会管理领域的乡-村建设规划矛盾。并分析了其法律缺位、民众素质、民主监督缺失、体制压力四个方面的原因，提出了构建政府服务体系，健全政府绩效评估机制；强化民主监督机制，完善法律法规，创新治理模式等协调优化对策。

关键词：村民自治；乡-村关系；乡政村治

中图分类号：C912.82 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）19-0024-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.005 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Contradiction of Township-Village Relationship and Its Coordinated Countermeasure in the Background of Villager Autonomy：Taking X County as an Example

XIANG Jia1，HUANG Ji-fu2

（1.Public Administration School，Hohai University，Nanjing 210098，China；

2.China Rural Research Institute，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract： In more than 30 years of governance practice， China has gradually formed the rural grassroots governance model of "township government and villager self-government". Among them， the imbalance between the township government and the village committee hinders the further development of the township-village society. From the perspective of the theory of self-government of villager and the governance model of "township government and villager self-government"， concludes that the conflict between township-village relationship is manifested as：financial contradiction and resource allocation contradiction in the economic field. The contradiction of administrative intervention and the contradiction of index task in the political field， the conflict of Township-village construction planning in the field of social management. The reasons of the absence of law， the public quality， the lack of democratic supervision and the system pressure are anylazed， And some suggestions are proposed， such as puting forward to construct government service system， improving the government performance evaluation mechanism； strengthening the democratic supervision mechanism， improving laws and regulations， and innovating governance models and other coordinated optimization strategies.

Key words： villager autonomy； township-village relations；township government and villager self-government

自人民公社解體和家庭联产承包责任制实施后，中国逐渐形成了“乡政村治”的基层治理模式。20世纪80年代以来，村民自治的实行使农村的政治生活格局产生了极大的变化[1]，1988年，《村民委员会组织法》明确规定村民自治的内容以直接、平等投票为原则的民主选举；以村民会议为主要形式的农民参与式的民主决策；以村规民约、章程为基本形式的民主管理；以村务公开、群众评议为特征的民主监督”四大系统程序为主[2]，同时以法律的形式明确了乡镇政府和村委会之间是指导与协作的关系，但在现实执行中这种关系往往会发生偏离，并造成乡、村关系互动中的矛盾[3]。2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出，始终把解决好农业农村农民问题作为重中之重，国家对“三农”问题强烈关注。乡村振兴战略的部署是解决“三农”问题的重要途径，而在“乡政村治”治理格局下的乡镇政府与村委会之间的关系的协调优化也是“三农”工作及乡村振兴战略顺利开展的主体基础和前提。

1 X县乡-村关系的发展及其矛盾表现

X县位于H省南部地区，辖区面积约3 500 km2，全县共有24个行政乡镇，295个村庄。主要地形是平原丘陵，拥有丰富的森林资源及一些稀有金属资源。X县由于区位优势，在承接东南沿海地区的第一、二产业转移中获得了良好的发展机遇，经济发展稳步提升，但由于20世纪90年代“务工潮”的影响，全县许多村庄人口流失严重，前往广东、江浙等地务工的农民工增多，对于原本的农村社会结构和微观乡情方面产生了严重的影响。

1.1 代表乡-村的选取

全县由于地形因素的差别，乡-村差异悬殊，呈现截然不同的乡情村情。部分乡-村处于海拔较高、地形封闭地区，经济发展水平落后，大部分年轻人都选择外出务工，造成严重的农村“空心化”现象，对村民自治产生很大的冲击；部分乡-村虽然地形封闭，但依托良好的资源优势，建成“资源富乡”“资源富村”，乡-村之间因为资源问题产生分歧，造成乡-村关系紧张；还有一些村庄区位优势明显，交通便利，临近县城或处于交通枢纽之中，经济发展较好。经过对乡情村情的分析，特选取3个村庄作为典型代表调查，分别是L村、F村、H村。

L村地形封闭，交通不便，经济水平落后，村内大部分人前往外地务工，多为老人留守。以农业经济为主，以做零工和种植水稻为主要生活来源。由于人口流失严重，村中以老弱病残居多，村民自治活动基本上流于形式，关于一些重大且操作复杂的商议决定，村委会工作人员得上门解释，联系在外的青壮年，因此农民工返乡期间是村委会活动的高峰期。L村村委会活动困难，而对于乡政府平时下达的指标，该村经常“拖后腿”，无法完成任务。

F村地形虽然略有封闭，但程度较L村轻。林木资源丰富，经常吸引河南、山东等地商人前来收购木材，此外F村物产丰富，拥有部分稀有金属资源，该地的特产红薯干已逐渐走向商标化产业化。因此，资源分配问题上的分歧易导致该村与乡镇关系紧张。

H村所处乡镇是县城所在地，工业基础良好，辖区建有一个经济技术开发区，也被称作“工业园”。H村充分利用产业转移的机遇，又有国道贯穿，各类产业竞相发展，在多个行业取得了突出的经济建设成绩。同时，该村还坐落着一所省重点中学，学校周边基础设施完善，规划清晰，随着该村经济水平的提高，工业园区不断扩张，加之房地产产业的进军，该村房价地价也在不断攀升。城市建设规划的深入加剧着乡-村关系的紧张。

1.2 乡-村关系矛盾的具体表现

通过对上述3个代表村庄的调查分析，该县乡情村情不一，综合表现为多种特征，乡-村关系复杂多样，难以从某一方面描述清楚，特根据不同领域的表现分为以下三个方面：经济方面的财政矛盾、资源分配矛盾，政治方面的行政干预矛盾、指标任务矛盾以及社会管理方面的乡-村建设规划矛盾。

1.2.1 经济领域的财政矛盾、资源分配矛盾 作为国家政权的最后一层，乡镇政府拥有财政权。中国从20世纪80年代开展村民自治以来，村民自治的经费来源一直是个重大问题。农村地区经济落后，以农业生产为主，农民收入低。村民自治的经费来源主要是乡级财政拨款，而乡级财政本身因为科教文卫等各类公共事业支出众多，实际上入不敷出。乡镇与村委会之间的以财政拨款为主要形式的经济联系，也逐渐形成了“村财乡管”的局面，此局面造成部分村委间接处在乡镇的控制之下进行管理活动，具体体现在村委造桥修路、基础设施建设方面。乡镇政府通过财政上的联系演变成为其他的控制，从而实现对村委和村民大会的行为导向控制。

L村便是如此，某段省道通过该村，在征地的过程中，关于马路走向以及马路高度等多个方面村民、村委、乡政府之间产生了许多分歧。个别村民因信奉风水，不允许马路从自家门前路过或者不允许占地；也有个别村民对于马路的高度方面产生了意见，认为与自家房屋高差太大，易积水等一系列问题。最终，乡政府通过一些经济手段向村委会施压，村委会前往村户家中做工作，同时给予村民补贴，通过财政手段实行了行为导向控制。

经济方面的矛盾还表现在资源分配上的冲突[4]。有些村庄资源丰富，能够产生较高的经济收益，村委和村民与乡政府之间便有了许多冲突，其主要表现在主管部门。F村林木资源丰富，村民竞相前往山中伐木，林木的大量砍伐使得许多地方幾乎一度成为荒山。村委的工作人员受利益的影响，也适当支持砍伐行为，乡镇林业局曾多次监管，效果不佳。在林木资源分配上，村民认为林木属于自家山地所有，无视政府监管，滥砍滥伐，造成严重环境问题的同时，也加剧了乡村关系的紧张程度。

1.2.2 政治领域的行政干预矛盾、指标任务矛盾 乡镇政府对于村委会的管理工作具有指导作用，可指导协助往往演变成为控制管理。不少乡镇对于村委会或者村民大会的活动实行干预，操纵村民以影响民主选举，还有许多乡镇对村委会实行严格的政治控制。H村每当村民大会选举村委会干部时，镇政府便会设置“村委选举领导小组”“村委选举协助小组”干预和影响选举，以此来达到控制村委的目的。乡镇政府不仅在民主选举中干预、影响村民自治，还在行政体系中把村委会当成自身系统的一部分[5]。村委会本应是村民解决村中事务的基层群众自治性组织，而乡镇政府对村委会进行控制，把它当成自己的附属机构、派出机构。在行政层级中，把它视为自身行政权力的延伸，在行政指令中，把村委会作为指标任务的耐受体，下达计划生育任务、增收目标、农户改造指标等一系列任务。以“责任书”“军令状”等书面形式保证任务的完成，通过政治提拔或经济奖励的方式激励村委会和村干部达到各类指标，或者说是“村政绩”，对于本身就紧张的乡-村关系添上一层更为沉重的负担。

1.2.3 社会管理领域的乡-村建设规划矛盾 在社会管理领域，随着村级经济单元的崛起，社会管理领域的乡-村关系更加突出。城市不断延伸的过程中，使得具有良好区位优势的村庄城市化速度加快，导致村内房价地价抬升。与此同时，不可避免地是更加快速的农村建设或农村改造，在村庄规划建设方面，乡镇政府与村委会、村民之间的分歧巨大，涉及利益主体的多样性，往往也是乡-村关系紧张的一个重要表现。在社会治安方面，村委会只是一个自治组织，没有财政基础，也没有行政部门，难以利用强制力量来维持农村的稳定安全。派出所作为乡镇的治安管理机构，人员少、治安任务重，往往在治安管理过程中不尽人意，这也是乡-村关系紧张的一个方面。

以上所述三个领域是乡-村关系紧张的主要体现，不少村庄不按法律规定履行自身的权利和义务，造成乡-村关系紧张，社会矛盾加剧，对于和谐文明的乡-村社会是一个巨大的冲擊。20世纪80年代末起，中国推行承包责任制，后陆续推广基层村民自治制度，推动了农村社会结构的转变，取得了良好的社会反响[6]。但平稳之下也隐藏着矛盾和冲突，乡-村关系的紧张，其实也是一种对于村民自治成果的侵蚀。

2 乡-村关系失调的原因分析

乡-村关系的失调不是短时间出现的，而是在社会的高速运行中慢慢暴露出来的。随着经济社会的不断深入发展、深入变革，乡-村关系之间的矛盾也会随之慢慢呈现出多样化的趋势和特点，而原因也更加复杂多样。

2.1 法律和制度缺位

村委会的实质是为村民解决村中一些公共性的事务，进行“三自”工作教育的基层农民自治性组织，乡镇政府则是国家政权系统的最后一道门[7]。乡政村治是中国在实践中不断探索形成的一种乡村治理模式，可在具体执行操作的层面上却出现了矛盾，如何协调乡-村之前的权力、如何划分乡-村管理范围是矛盾的症结点。《村委会组织法》中所规定的乡镇政府与村委会之间的“指导、协助”关系也没有明确解释，如指导范围和领域、指导方法、指导的底线等问题都没有具体的规定。法律的未及处、规章制度的缺陷，让乡-村之间的工作衔接存在随意操作性，不是“依法而办”，而是“依人而办”。同时一些制度的不完善，制度不明确的细节，也间接产生一些矛盾，致使乡-村之间的关系更加紧张。

2.2 体制压力

中国目前实行自上而下的层级管理体制，作为行政体制的末端，乡镇政府承受着来自多个层级、多个部门的压力，包括各项指标、任务等，乡镇政府不得不对村委会采取一些强制性的压力，促使村委会来分担其一部分压力和事务。中国“乡政村治”模式下的治理格局，让乡镇政府对于村委会的具体调控力度拿捏不准。许多乡镇政府领导或者部门领导为了“政绩”“面子工程”，针对法律细节规定、法律空白部分进行下发任务等工作[8]。这样的情况屡见不鲜，乡镇政府得到政绩的同时却给村民、村委会、村民自治造成了重大的影响，也激化了两者之间的矛盾纠纷。

2.3 民主监督的缺失

民主监督对于乡镇政府和村委会来说是规范运行的保证，是反映自身行为的晴雨表。村民自治的重要一环便是民主监督，可真正履行过民主监督或者具有民主监督的意识的村民少之又少。缺乏民主监督的村民自治如同没有源头的活水，没有创新，无法真正做到为老百姓谋福利。村委会对于公共事务的管理也逐渐流于形式，忙于应付。乡镇政府和村委会对决策的制定和执行分别从自身的利益出发，没有民主认同和参与的决策执行必定会导致矛盾发生，利益主体的不赞同、执行过程中的不配合，都是乡-村关系和谐发展需要跨越的障碍。

2.4 民众素质

广大中国农村正处在改革的深水期，不断提高的经济水平仍然隐藏着许多落后的因素。农村地区的教育相较于城市仍然有一定的差距，尤其表现在教育观念悬殊，而还有部分年龄较大的村民的教育情况仍然堪忧，入学率、文化水平难以跟上当下的经济发展水平。很多村干部甚至乡干部文化水平仍然很低，政治意识薄弱。民众素质的问题严重影响到了政策的执行、村委会工作的协调、村民自治的发展。这些潜在的细节对于乡-村关系的矛盾只会越积越深，为乡-村关系矛盾的爆发埋下隐患。

3 乡-村关系的协调

乡镇政府与村委会之间的矛盾冲突产生于其两者自身，更确切地说是这两者不合理的政治行为或政治决策。两者的行为都有一定的利益或者压力驱使，在缺乏法律明确规定、民主监督的时候，造成了许多不合理之处。但是由于乡镇政府和村委会在行政资源分配上的不均衡，乡镇政府所拥有的行政资源明显比村委会更多，从地位上来看，村委会属于从属地位，而乡镇政府属于主导地位。

从总体上来看，处于主导地位的乡镇政府是冲突的主要原因。作为乡-村关系的一面两点，村委会方面也有一定的原因，因此不管是从制度还是法律等方面去协调二者矛盾都必须兼顾两方。

3.1 构建政府服务体系，健全政府绩效评估机制

在当前的治理模式下，乡镇政府将村委会视为自己的下属或者派出机构，在压力机制的影响下，部分乡镇“家长制”作风严重，过于强调手中的权力，通过行政手段来打压、控制村委会，从而实现让其为自己服务的目的，政绩的驱使也让乡-村关系蒙上一层阴影。构建政府服务体系更多的是通过体制来引导政府为人民服务，树立为人民服务的理念，建设服务型政府[9]。让政策的执行过程和结果真正地符合农民的利益，让农民拥护乡镇政府，调动农民的积极性，协力建成政府服务体系。同时，完善健全政府绩效评估机制，不再政绩至上，打造全方位、立体化的绩效评估体系。针对乡镇政府工作人员，建立合理完善的奖惩制度，激励政府干部，同时，大力整治不作为现象，从而构建一个真正和谐的乡-村关系。

3.2 强化民主监督机制，拓展民主监督形式

民主监督是村民自治中的重中之重，也是政府服务职能检验的晴雨表[10]。强化民主监督机制，形成从内部与外部、体制内与体制外等监督主体多元化的监督体制，使监督体制真正活用起来，对乡镇政府“不作为”“乱作为”现象严格监督。对于民主监督的形式，勇于拓展创新，积极动员可利用的社会资源，发挥农民群众的积极性，结合乡镇人大的意见，得出权威全面的监督意见和改进意见。使得乡-村关系在民主监督的氛围中，在合理化、合法化的框架内平稳运行，乡-村关系往和谐协调的基调稳步发展。

3.3 完善法律法规，理清乡-村关系

随着“依法治国”“依宪治国”的不断发展，法治社会的声音逐渐浓厚。在部分落后地区，仍然还有许多干部、农民存在着根深蒂固的“人治”思想，因此法律的宣传到位显得更加重要。尤其在村民自治的大环境下，村民自治制度的推广在部分地区取得了良好的成效，但是部分地区由于宗族势力，“村霸”势力等对村民自治的把持，使村委会、村民大会、村民小组等都流于形式。

在这种情况下，村民自治既要给予充分的自主性，但设计一个法律的合理框架，一个包含更多细节的框架是十分必要的[11]。法律要对乡镇政府和村委会的权责进行严格细致的界定，对于两者的合作行为也要有明确的基调，针对不同地区的具体情况，因地制宜制定相关细节的规章制度。针对乡镇政府和村委会的作为要设置科学、合理的量化指标，并设置必要的行为底线，面对矛盾、分歧要及时解决，从而理清乡-村关系，以利于乡-村关系的优化[12]。

3.4 创新乡村治理模式，提高农民素质

中国历来乡村治理实践过程中形成的“乡政村治”治理模式，是对中国一直以来基层村民自治制度的局部总结，但也暴露出许多问题，其中乡-村关系紧张就是最突出的表现之一。建立真正符合国情、简单有效的治理模式，一直都是广泛研究中国农村的主题之一[13]。治理模式包括乡-村职责、乡-村治理、乡-村运行等多个子系统，是一个系统的治理范围。因此，要从多个子系统对目前的乡-村治理模式进行创新，协调乡-村关系。

作为在乡-村关系中起决定性作用的人，农民的素质是政治体制健康运行，即村民自治制度运行的关键因素。首先，要以乡镇政府为主体完善农村教育体系和基础教育设施建设，加强对农民的宣传教育，提高农民的参与治理意识和能力。其次，對于乡镇干部及村委会干部的知识能力要求也要逐渐提高，作为村干部，与时俱进的理念和能力至关重要，要积极组织乡镇政府和村委会干部培训，提升其治理理念和能力，打造良好的干群关系。

参考文献：

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