开放政府数据?释放政府治理和发展新动能

李颖

[摘 要]政府数据是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的数据，随着政府掌握数据资源的增多，开放政府数据在很多国家迅速推进，成为政府信息化建设的重要内容。本文将论述政府数据开放的内涵和价值，介绍国外政府数据开放的进程及先进经验，分析国内政府数据开放的现状及存在问题，并提出了相应的对策，通过开放政府数据释放政府治理和发展的新动能。

[关键词]开放政府;数据释放;政府治理;新动能

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.20.066

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2018）20-0-04

随着我国电子政务建设的不断发展，各级政府积累了大量与社会运行、公众生活相关的数据，成为社会上最大的数据制造者和拥有者，掌握着全社会80%的数据资源。政府信息公开目前在全国已经深入推开，“政务”走向透明化，“公开”渐成常态化。然而仅公开信息是远远不能释放数据的潜能，数据作为政府治理的重要依据，有效开放并应用可以提高政府决策能力，提升公共服务水平，促进经济社会发展。目前，在世界范围内，建立政府开放数据门户网站的已有45个国家、163个地区。2015年，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》提出，要在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，2020年底前逐步实现信用、交通、就业、社保、地理、农业、环境和气象等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放，如何开放和应用政府数据、如何建设和管理数据开放平台成为各级政府面临的重要问题。

1     政府数据开放的内涵和价值

政府部门在履行行政职责过程中制作、获取和保存了海量的数据资源，政府数据最大限度地开放出来，让社会进行充分融合和利用，合力构筑数据基础设施，有利于释放数据能量，激发创新活力，创造公共价值。政府数据开放是政府信息公开的在新时代的新发展，意味着将原始数据开放给社会进行开发利用和价值挖掘。在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，开放政府一手的、原始的数据，价值在于深化民主政治，产生巨大的经济效益，提高服务水平和政府治理水平。

1.1   从政府信息公开到政府数据开放

政府信息公开与政府数据开放体现了不同时代政府与公众的需求。政府信息公开是在电子政务早期发展阶段，公开的是政府加工后的非结构化、文字类的信息，给公众提供的是信息知情权，强调的是监督政府的作用。随着电子政务建设的发展，政府拥有的数据量呈爆炸式增长，公众不再满足于接收政府加工过的信息，而是渴望通过分析政府的原始数据來满足自己的需求，要求政府提供的是数据使用权，强调的是利用数据推动社会进步。因此政府信息公开是政府数据开放的前提和基础，政府数据开放是政府信息公开在大数据时代的延伸和拓展，在深度和广度上都达到了新的阶段。

1.2   政府数据开放的内涵

数据开放是指数据应该被任何人免费获取，按照人们的意愿自由利用、再发布，而不受版权、专利或其他控制机制的限制。政府数据开放是指国家行政机关以及承担公共事务管理职能的行政执行部门，基于互联网平台，运用信息技术，在不涉及国家机密的情况下，根据公众的需求主动开放与国家公共事务密切相关的原始的、未经解读的政府数据。开放的数据具有完整、一手、及时、可获得、可机读、非歧视性、非私人所有和无须授权使用8个特性。任何人都可以免费、无须授权、自由地获取、使用这些可机读的数据，通过分析数据从而了解，进一步监督政府决策的合理性并积极反馈给政府部门，进而提升政府治理水平，促进经济发展，鼓励社会创新。

1.3   政府数据开放的价值

政府数据开放具有政治价值、经济价值及社会价值。其中，政治价值表现在有助于加快透明开放政府的建设进程，推动政府向服务型政府职能转型，加强社会监督，提升国家的腐败治理水平，拓宽公众参与公共事务的途径，提升政府效能。经济价值表现在免费的数据对经济运行产生推动力，创造新的商业和就业机会，激发社会万众创新的活力，为创新提供无穷的燃料。社会价值表现在提升社会服务效率和社会治理的精准程度，提升公共服务的能力、效率和质量，降低政府运营成本，构建快速有效的社会应急策略，降低社会的风险程度。

2     国外政府数据开放历程及经验启示

国外政府尤其西方发达国家很早就认识到了开放政府数据的重要意义，纷纷通过立法、搭建平台推动数据开放进程，其成功经验值得借鉴。

2.1   各国政府数据开放的需求背景

发达国家对政府数据开放有着强烈的需求，普遍认为政府数据开放具有提高政府治理透明度、提高公民政治参与度、促进经济增长等作用。例如：美国政府致力于创造一个前所未有的开放政府，致力于提高政府的效率和效益，增强民主性;英国政府认为开放政府数据，提高政府透明度，会给公民赋予更多的权力，将政府开放的数据视为新的原材料，可借此开发新服务和新产品;加拿大政府认为开放政府数据能够为加拿大公民提供更多的机会来了解和参与政府治理，推动建立一个更符合成本效益、高效的政府。发展中国家由于经济水平、技术手段、政府治理都处在发展期，普遍认为政府数据开放可以解决长期存在的问题，希望借助开放政府数据提升政府的运作效率，提高政府透明度，增强问责制，抑制官员腐败。例如，菲律宾政府认为政府数据开放可以培养新形式的民主;巴西政府认为政府数据开放有利于改进政府治理、提高社会参与、监督政府行为;印度尼西亚政府认为政府数据开放有助于改变政府官僚结构，建立透明政府，提高公共服务水平。

2.2   美国推动数据开放进程

美国是推动政府数据开放的拓荒者，其在法律法规体系建设和开放实践取得了很多实质性进展。1966年，美国通过《信息自由法》拉开了美国政府信息公开的序幕，对全球政府数据开放具有划时代的意义，该法规要求联邦政府的记录和档案除某些政府信息免于公开外，原则上向所有人开放。随后推行的《隐私权法》（1974年）和《阳光下的政府法》（1976年），成为以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的法典。2009年颁布的《开放政府指令》，要求联邦政府不断扩大公共数据的开放范围，在开放网站发布更多的数据集，提供数据分析等技术工具，解决信息不对称问题，促进数据再利用。2014年，奥巴马总统签署的《数字问责和透明法案》是美国首个关于数据透明度的法律授权，它要求财政部及白宫行政管理和预算办公室将与联邦支出相关的非连接文件转换成开放的、标准化的数据，并在网上公布。

实践方面以网站建设推动数据开放。1997-2007年，美国政府先后建立了政府数据开放平台Fedstats.gov、Recovery.gov和USAspending.gov，对政府不同主题的各类数据进行公开。2009年建立了Data.gov，数据开放的范围涵盖面较之前更全面，使数据开放向综合性、多元化、合作性等方面发展。

2.3   英国数据开放进程

随着美国数据开放运动取得了一定的成绩，英国政府也开始关注数据开放的重要性。2010年1月，英国政府数据网站Data.gov.uk正式上线，该网站是英国政府的透明度议程中的一部分，旨在数据以容易发现、许可和再利用的形式来发布。英国政府希望借助Data.gov.uk向全体社会公众公开政府数据，调动公众共同参与开发应用程序，获取数据更高价值，从而推动社会的公开透明度。尽管该网站上线晚于美国数月，但由于采用初期尽可能在网站上发布更多数据，而不是等到所有数据得到初始化之后再进行发布的策略，使其有后来者居上之势。2012年11月，英国政府推出政府数字化战略，将数据开放上升到国家战略高度，提出数字服务简单方便，任何可以使用的用户都会选择数字化服务的实现目标。同时，英国政府承诺将在近年开放交通、气象和医疗卫生方面的公共数据库，并拟投资近千万英镑建立世界上第一家“开放数据研究所”（Open Data Institute）。

2.4   国外数据开放的特点和经验启示

从国外数据开放的实践中可以看出其具备以下特点。第一，通过出台战略和政策，使开放为默认，不开放为特例;第二，建设数据开放门户，按主题开放不同类别的数据集;第三，通过示范和典型案例引导数据的开放和开发利用;第四，重视数据的再利用，采取举办比赛等方式鼓励社会利用开放数据开发各种应用，提高社会治理水平，促进经济增长;第五，在数据开放的同时，完善相关法律制度，加强数据安全和隐私保护。

从国外数据开放的经验可以得到以下启示。第一，将政府数据开放上升到国家战略高度，通过建立全面的战略体系引领政府数据开放。第二，完善制度保障机制，建立健全法律法规体系，通过科学的战略规划、良好的制度管理、有力的组织机构保障政府数据开放顺利实施。第三，建立适合国情的公共网站数据模式，通过新建统一门户、依托原有数据开放网站或在原有政府网站上开放栏目等模式进行开放。第四，引导支持公众参与，使公众认识到政府开放的数据对社会和经济发展的重要性，共同参与发展应用。

3     我国政府数据开放的现状

3.1   相关法规政策建设的情况

从2004年开始，我国政府陆续颁布实施了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》《2006-2020年国家信息化发展战略》《关于促进大数据发展的行动纲要》等国家层面的规范性文件，旨在推动政府信息公开和数据开放。各地方政府也出台了一些相关地方性政策和法规。例如，首个出台政府数据开放法规政策的上海市，又先后颁布了《上海市政府信息公开规定》《2014年度上海市政府数据资源向社会开放工作计划》和《上海推进大数据研究与发展三年行动计划》。随后重庆市、武汉市、贵州省等地纷纷推出大数据行动计划和数据开放条例。虽然我国在政策法规上还未形成政府数据开放的统一格局，但各级政府的相关政策法规和行动计划，都为国家出台国家层面的政策法规提供了良好的理论与实践基础。

3.2   数据资源整合与开放平台建设的情况

在政策法规的推动下，各地政府纷纷搭建数据开放平台，从2012年上线的上海市、北京市数据开放平台开始，各地陆续上线专门的数据开放网站，旨在开放政府拥有的各类数据。复旦大学数字与移动治理实验室发布的《2018中国地方政府数据开放平台报告》显示，截至2018年4月，我国已上线的政府数据开放平台有46个，行政级别涵盖省级（8个）、副省级（7个）和市级（31个），平台形式为“统一专有式”或“统一嵌入式”，其中贵阳市开放的数据集超过2 000个，上海市、青岛市和武汉市超过1 000个，广州市、佛山市和贵阳市开放的数据容量均超过8 000万，拥有优质数据集最多的平台是贵阳市，其次是贵州省、哈尔滨市和上海市，但普遍存在低容量数据、碎片化数据、重复数据和无效数据等问题。各地平台上满足能被计算机自动读取与处理的可机读格式的数据集比例较高，包括XLS、CSV、JSON和XML等格式，但依然存在DOC、PDF、JPG等不可机读格式的数据集。约有一半的地方平台没有提供非专属、开放格式的数据集，而多以XLS格式为主，需要相关应用程序才能访问。北京市、深圳市、东莞市等16个地方平台为每个数据集提供了API（应用程序编程）接口，可以使用户实时、高效地获取所需数据，但是仍有将近一半的平台没有或很少提供API接口。数据主题覆盖领域最多的是社会民生、經贸工商和教育科技，数据开放相对较少的主题为城建住房、社保就业、信用服务等。总的来说，我国政府数据开放与早期探索阶段相比，已经得到了很大改善。

3.3   我国政府数据开放的问题

尽管我国各级政府在积极推进政府数据开放，但是整体水平距离国外先进水平还存在很大差距，具体表现在以下几个方面。第一，政策法规滞后。目前，还没有出台全国性的针对政府数据开放的政策或法律法规，也缺乏保护用户隐私和数据安全等配套法规，导致我国政府数据开放的有序推进进程缓慢。第二，开放区域不平衡。目前，我国政府数据开放的地区主要集中在东南沿海地区，并呈现出向内陆地区扩散的趋势，但绝大多数地方政府尚未搭建平台开放数据，分布呈不平衡态势。第三，数据资源质量不高、整合不够。从目前各级政府开放的数据集来看，数据开放多集中在民生领域，数量较少，能用的不多，部分地区数据开放平台只是提供政府信息公开数据内容链接，还不是可下载的数据集，导致数据开放流于形式。第四，缺乏多方合作。政府独自承担着数据开放的收集、整合、开放、互动等各环节，民间机构、企业、学术界、公众尚未意识到自己是推进政府数据开放发展的一员，造成数据资源不完整、数据配套机制不完善、互动反馈不及时等问题。第五，数据使用缺乏便捷性。开放授权协议中应明确数据使用者具有非歧视性、免费获取、自由利用、自由传播分享的权利，但是目前许多政府数据开放平台还没有提供明确的数据开放授权，基本需要进行注册登录之后才可以使用，造成数据无法被用户高效、快

捷使用。

4     开放政府数据释放数据潜能

数据的价值在于让政府成为负责任的政府，在于促进政府为民众选择更好的公共服务并不断改善，在于鼓励创新和创业，刺激经济增长、社会进步。政府数据的开放可以促进本地国家层面的利益相关方的合作，以及促进跨国机构或者多国机构间的合作。选择合理的策略可以有效地释放政府数据蕴含的各种潜能，充分发挥政治价值、经济价值和社会价值。

4.1   加快数据开放法规制度建设

在现有的《政府信息公开条例》《关于促进大数据发展的行动纲要》等基础上，健全符合政府数据开放的法律法规，在政策层面要求政府开放数据。同时，还要出台数据安全和隐私保护等方面的法律法规，加强数据犯罪打击力度，加强用户隐私数据保护，确保数据获取、处理、存储、传输等安全。除了法律法规建设，我国还应该从国家到各级地方政府出台政府数据开放行动计划，在政策上强制推动数据开放。通过行动规划，明确开放步骤与目标，制定详细的开放时间、开放内容、开放途径、开放方式等整体方案，在顶层设计的指导下，树立政府数据开放的理念，不断增强数据开放的重要性，确保政府数据开放的透明性，确保数据在开放的最大程度下安全有效地被运用。

4.2   提高数据资源可利用价值

在开放数据发展过程中最为重要的是开放数据内容，它是开放数据运动发展的基石。对于目前普遍存在的开放内容数量不多、质量不高、整合不够的问题，各级政府应该从数据源头下功夫，规定通用、统一的数据格式、元数据字段、标签注释、采集流程等标准，从而提高数据质量;通过数据挖掘、关联等技术整合数据，过滤掉无效、重复的数据，为公众提供优质的、便于再利用的数据资源;细化政府数据分类，按行业主题、公众需求提供贴近民生、方便企业应用的数据，确保数据的准确性和及时性;重视数据的机器可读性，例如采用csv格式，通过算法可以直接分析数据，从而实现数据的价值;通过统一规划、统一整合，共建、共享、共用数据开放平台，打破部门组织架构上的条块分割和各自为政的信息孤岛局面，向公众提供统一整体的政府数据;提高平台的整体运行水平和用户体验逻辑，提供便于公众使用的平台搜索和下载功能，减少索引链接到实际数据的跳转次数，尽可能实现无须注册即可下载数据;提供多种数据分析等在线应用，方便用户直接得到数据分析的结果。

4.3   加强与社会各方的合作互动

从各国经验来看，企业是政府数据开放应用的主体，提高企业的参与度和主体性，将有利于从需求侧推动政府进一步开放数据。政府数据再利用的参与主体范围应该从政府、国有机构和大中型信息机构，扩展到各类中小企业、民间团体以及公众。各级政府应鼓励研究机构、互联网公司等组织和企业积极参与数据开放开发与应用，构建良性互动的产-学-研-用一体化结构;通过举办比赛等形式，鼓励企业与公众利用政府开放的数据进行民生和社会管理方面的创新，并建立供给侧与需求侧之间长效畅通的沟通渠道，将时效性的活动变成常态化机制，有效推动数据与应用之间一体化发展。此外，各级政府要加大宣传力度，除了鼓励各种社会组织积极参与政府数据开放，还需要调动公众的积极性，通过有奖参与的形式，激发公众积极利用开放数据，通过反馈提高数据质量，并配合政府，协助数据收集与使用，为政府治理贡献自己的力量。

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