关于完善政府预算绩效管理的思考

严琳

[摘 要]随着我国深化预算管理制度改革的步伐不断加快，全面实施绩效管理是国家治理现代化的需要。绩效管理涵盖各级政府、部门预算管理的全过程，覆盖所有财政资金。本文通过分析我国预算绩效管理的現状，归纳了面临的困难并提出了一些建议，希望能够为预算绩效管理提供有益的参考。

[关键词]预算管理;绩效管理;部门预算

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.20.007

[中图分类号]F812.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2018）20-00-02

根据《预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》的精神，政府要全面加强绩效管理，建立“编制预算有目标、执行预算有监控、完成预算有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全面预算绩效管理机制，推动预算绩效管理全面实施，加强财政资金支出精细化管理，不断提升政府的公共服务质量。

1     政府预算绩效管理概述

1.1   预算管理的含义

预算管理专家威尔士（Welsh）教授将企业预算控制称为预算管理，并提出了“综合的利益计划及控制”这一预算术语，并将其定义为“为实施经营计划及经营控制技能的重要侧面的组织上的正式方法”。

1.2   政府预算绩效管理的含义

预算管理是政府、事业单位和国有企业根据预算目标，对未来一定时期内的财政收支计划实施管控的经济活动，旨在提高政府经济资源的使用效率。

1.3   政府预算绩效管理的含义

政府预算绩效管理是以政府财政预算收入、支出为对象，设定绩效目标，对财政预算的执行情况进行评价，将评价结果应用在以后的政府资源配置中，提高财政资金的绩效管理水平，优化财政资源配置。

2     政府预算绩效管理工作中的难点

2.1   绩效管理水平有待提高

政府主要以社会服务为目的，预算管理主要依靠政府自上而下推动，下级部门往往被动地应付上级任务。目前，预算绩效评估体系不成熟，大多为不可操作的非量化指标，没有一套权威的、适用性强的指标评价体系。

2.2   缺乏实务性制度和内部可操作性规范

目前，绩效管理覆盖的范围窄，县乡两级几乎没有，只关注一般公共预算的绩效。同时，一些预算部门和单位还没有开展预算绩效自评价工作，只侧重财政支出评价，没有涉及财政收入评价。

2.3   缺少绩效管理人员

绩效管理工作的专业性强，需要具备一定专业素养和实际工作经验的人员。但从政府基层人员配备来看，财政部门缺少绩效管理技术人员，政府预算大都由财务部门独自完成。财务部门与各业务部门在行政上是平级关系，很难有效开展相关工作，而财务部门人手紧、任务重，深入开展绩效管理受到制约。

2.4   预算绩效指标体系设计困难

2.4.1   预算绩效目标难以评价

预算绩效强调的是产出和结果，由于政府部门公共支出职能量化考核不明确，公共支出难以核定标准成本，难以操作绩效报告责任约束。

2.4.2   绩效评价缺乏数据支撑

目前，政府预算支出缺乏可操作的量化指标，尤其是政府各部门提供的公共服务支出各有特点，经济效率和效果的差别缺乏明确的评价标准，没有量化的公共服务结果加以支持，绩效评价的质量不高。

2.4.3   预算经费执行率难以确定

上级政府拨给下级的财政资金，在年度内往往用预算执行率衡量，财政资金未使用完时，预算执行率偏低。当预算执行中出现节约经费时，却因难以界定是节约行为引起还是未按预算执行，得不到奖励，还会因预算执行率低被削减指标，容易导致地方政府盲目追求高执行率，造成财政资金浪费。

2.5   信息化建设水平不高

当前，我国政府绩效管理信息化建设水平不高，没有建立政府预算管理信息化集成平台，各政府管理部门的信息不能共享，数据比较分散，不能实现预算管理数据联动与集成。

3     政府推进预算绩效管理的思考

3.1   准确把握和逐步推进全面预算绩效管理

现阶段，我国政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算4部分组成。政府应实施全面预算绩效管理，在预算管理各环节树立绩效意识、体现绩效要求，突出责任和效率，关注产出和结果，能够提高财政政策的精准性、有效性，更加科学合理地配置财政资源。

在实施全面预算绩效管理的过程中，政府应分步骤、分层次地逐步推进。首先，从借鉴企业绩效管理出发，建立从绩效管理到绩效考核的基本流程，如图1所示。其次，分类、分步骤落实全面预算绩效管理。目前，预算绩效管理的内容很多，大体可划分为项目支出绩效、预算单位绩效、部门预算绩效和政府职能绩效4个方面。各级政府应根据各地的实际情况，从控制预算投入入手，在落实预算合规的基础上，加强预算控制，再从项目评价开始，逐步拓宽后续评价内容。

3.2   构建具有中国特色的预算绩效管理框架体系

3.2.1   制定一套权威的、适用性广的绩效评估指标体系

政府预算管理部门应以现有的《预算绩效评价共性指标体系框架》为参考，结合平衡计分卡和关键绩效指标法，建立一套符合各级财政要求的统一、完善、可操作性强的评价指标体系。评价指标要贯穿预算编制、执行、监督和绩效等各方面。同时，各级政府要明晰具体的评价标准，形成完善的绩效评价指标体系。

3.2.2   成立专门的预算绩效管理机构

我国应完善人大预算工作委员会的职责，全程参与政府预算的编制、执行和决算，并赋予人大对预算的修正权和调整权，把人大监督权落实到绩效评价。各级政府内部应从决策、执行、评价、监督等层面设立专门的预算管理机构。管理机构应由财政部门组成，建立专门的审核委员会，委员会成员可由各级各部门负责人、国库部门负责人以及其他专业部门负责人组成。在编制预算、提出资金需求计划时，由预算管理机构并邀请其他绩效管理者、技术专家和民众参与，制定绩效目标、评价指标。

3.2.3   以绩效指标衡量预算执行结果

设计绩效考核指标从范围上应贯穿预算编制、执行、监督、绩效等各方面，评价内容应涵盖经济性评价、效率型评价、效益型评价等方面。关键指标包括预算编制时效性、预算执行合理合规性、预算执行效率性等;预算评价指标包括社会医疗程度满意率、社会医疗治愈率等。

3.2.4   将绩效评价结果纳入政府预算管理

绩效评价结果应作为分配下年财政预算资源、优化政府资源配置的依据。预算绩效管理机构应组织财政部、国库部、审计署等部门，以及相关项目专家代表进行绩效预算评价，而中央政府应根据评价结果进行财政拨款。

3.3   建立信息化集成系统

从我国建设“金财工程”财政信息系统开始，到推行部门预算信息系统、国库集中支付平台、政府采购平台，使各类电子数据向财政部门不断集中，财政部门日益成为海量数据库的集聚地。政府应建立标准统一的财务信息化集成平台，打通财政内部、财政和预算单位、财政和政府部门之间的信息系统，通过信息快速传递实现数据联动，整合预算管理、财务核算等信息，不断提高信息资源的使用效率，加强政府预算精细化管理。

4     结 语

全面实施绩效管理应该覆盖政府所有的预算部门和单位，并且在此基础上完善绩效评价指标，扩充绩效评价的内容，将绩效评价的结果作为预算资源分配的依据，建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，提高财政资源的配置效率和使用效率。

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