县级政府多元化纠纷解决机制的目标模式及框架结构——以青海省为例

为贯彻落实党的十九大精神，定向服务新时代、新青海建设需要，实现“一个同步、四个更加”奋斗目标，提升县级地方政府社会治理能力，使“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局从理论变成现实，青海省县级政府在化解矛盾纠纷方面的能力提升迫在眉睫。

我们必须认真研究青海社会治理能力问题及其对该地区经济、政治、文化、社会产生的影响。这对新时代青海进一步巩固和维护各民族团结社会稳定以及推动和促进各民族间文化交流和经济繁荣，加强各民族间认同意识和向心力，都具有极为重要的现实意义。

本课题从理论研究的前瞻性出发，站在新的历史发展角度，研究和探讨青海省县级政府治理能力问题，从理论上就治理能力对青海经济、社会、文化发展的影响及意义，进行提炼、概括和总结，力争寻找出一些带有规律性的特征，从而为青海构建和谐社会提供有参考和建议。

一、多元化纠纷解决机制的模式

综合对青海省县级政府构成情况分析，借鉴外省经验，青海省多元化纠纷解决机制按照“54321”的模式完善，其主要内涵和要求为：（见下图）

注：单向箭头表示纠纷能够独立以一种方式获得最终解决；双向箭头表示相互有关联和影响。

（一）应该至少包括五种解纷方式

图中所列形态多种多样的解纷方式就是我们所说的多元，换句话说，多元解纷机制基本要素是由各种解纷方式构成，解纷机制“骨架”正是由这些要素搭建的。当事人解纷需求和选择影响到解纷方式的种类，国家能否向社会提供解纷“公共产品”，保证当事人满意，由解纷方式的多样性决定。根据我省实际情况，至少要有五种解纷方式：

1.自行解纷。通过这种方式解决纠纷，使双方当事人协商和解，这是一种私力救济，所以不会占用公共资源，只要不违背法律禁止性规定，国家可以认可。

2.民间解纷。是以调解作为纠纷解决的一种方式，参与者是民间机构以及个人，这里的个人不具备公共权力。不仅包括人民调解、行业调解、人民团体调解，还包括律师调解、中介机构调解、个人主持的调解，以及由其他社会组织主持的调解等。作为一种传统的、温和的纠纷解决方式，调解更容易实现社会效果和法律效果统一，为调解实践完成了它的合法性确认，其余工作就是努力完善相关内容，促使其健康发展。

3.行政解纷。是指行政机关通过采取行政复议、行政调解、行政裁决、劳动争议仲裁、人事争议仲裁等形式，解决包括与行政事务相关的纠纷。现在，行政争议和行政纠纷逐年增加，而行政机关熟悉情况、具有职业优势，专业和权威决定了在纠纷解决机制中是重要因素。

4.仲裁解纷。这里专指民商事仲裁，是具有终局性的“准司法”解纷方式。民商事仲裁一裁终局，可以快速高效地解决纠纷，裁决书具有和法院判决同等的法律效力，仲裁员也由当事人指定，符合民事上意思自治的原则，因此，目前各国解决商事纠纷首先考虑的是仲裁，因为在商事合同中有发生纠纷时解决纠纷相关的条款，而仲裁的特点使其成为市场主体的首选。随着中国经济飞速发展，各经济主体之间经济交往频繁，导致不同主体间民商事纠纷不断增加，仲裁在未来解纷机制中的作用将越来越广泛，越来越重要。

5.司法解纷。指行使管辖权的人民法院根据当事人的诉求，最终以判决的方式解决纠纷，或者通过审查其他解纷方式下的解纷结果合法性，对该结果的效力以裁判的方式确认。纠纷解决的最权威的方式就是司法救济，它也是最后的手段，因此，应当作为最为重要的核心出现在我国藏区多元解纷体系中。

（二）不宜超过四个解纷层次(级)

从理论上说，用一种纠纷解决方式解决纠纷，就该一次性解决。但在实践中，很多纠纷的解决可能会经历多个层次或阶段，才能最终解决。经历层次越多，解决纠纷成本就越高，各种资源消耗也就越大。因此，为降低成本，减少资源消耗，合理控制解纷层次是我们应该考虑的问题，课题组认为不超过四个解纷层次较为适当。总体上看，第一层级为自行解纷，第二层级为民间解纷，第三层级为行政解纷或仲裁解纷，第四层级为司法解纷。在这四个解纷层级中，需要控制两件事情：一是在行政救济结束后不应再通过仲裁纠纷解纷层级。二是在相同级别纠纷解决中，不应有太多重复解纷形式。

（三）合理处理三种关系

平行、条件、衔接是存在于各解纷方式之间的三种关系。这里所说的平行关系是指纠纷双方当事人可以相对独立存在，自由选择各种纠纷解决方式，可以独立解决纠纷，这就要求在系统设计和配置资源时，必须要考虑每个纠纷解决方式的独特性，以确保其生存和发展的相对独立条件。例如，劳动争议诉讼需以仲裁为条件。这是以程序上强制规范各解纷方式间的对接为前提，也是国家对当事人自由选择纠纷解决方式权利的控制。衔接关系主要是指不同方式之间的对接，以及在同一种解纷方式中，每一种具体解纷形式间的对接。结合我国国情，我们要把“三个衔接”的问题解决好：一是非诉讼解纷前提下，如何将各具体方式之间有效衔接的问题。二是如何将非诉讼解纷各方式同诉讼解纷方式有效衔接的问题。三是如何将多元化解纷整体机制与相关外部工作机制进行合理衔接的问题。想要做好这三个衔接，就要求我们不仅在国家层面中进行制度安排，同时要通过青海各地落实管理责任，还要通过增设激励形式得到有效保障。

（四）筑牢两道防线

从制度层面上说，解决纠纷的源头是人民调解，它是解决纠纷的第一道防线，也是民事纠纷解决机制的核心，人民调解在司法诉讼效果不理想的今天更重要。因为如此，民间救济机制发展应该得到更多支持，应调配更多资源予以匹配。在纠纷解决中，诉讼是最后防线，纠纷通过诉讼还是无法实现公平合理和有效解决，就可能导致民众不满，心生怨气，涉诉上访增加。纠纷更可能转向异常，冲突更加激烈，最终当事人可能会寻求以对抗性的方式解决，会极大地破坏整个社会和谐与稳定。

（五）形成一个完整体系

事物的最佳效果是整体上元素的组合，也就是整体要大于部分总和。所以，完善多元化纠纷解决机制，必须处理好前面描述的四个层级和三大关系，形成一个完整体系，使纠纷解决机制中各要素形成合力，充分发挥整体纠纷解决效能。

二、多元化纠纷解决机制的框架结构

根据上述的模式分析，对青海基层多元化纠纷解决机制的框架结构应做如下设计。

（一）纵向

省、州、县、乡四级全面建立矛盾纠纷协调会议月报制度，坚持每月定期开展分析研判，全面推动重大矛盾纠纷联合化解。2014年，我省召开协调会议648次，其中省级召开13次，研究重大矛盾纠纷46件，推动化解36件，化解率80%。建立多层级地域性人民调解网络，加强州、县、乡、村四级人民调解组织建设，包括村（居）民组调解、村（居）委会调解、乡镇调解、县（区）调解。提高矛盾纠纷化解的综合效能，确保一般矛盾纠纷化解率在95%以上，重大矛盾纠纷化解率在85%以上。切实加强社会稳定风险评估工作开展，严格落实决策主体地位和地方政府双评估责任，完善评估机制和责任查纠机制，密切关注经济新常态下重点领域可能出现的矛盾风险，强化矛盾纠纷源头预防。加强婚姻家庭、邻里关系等多发性民间矛盾的调处工作开展，防止矛盾激化，预防和建设民转刑案件发生。

（二）横向

积极推进行业性、专业性调解组织建设，包括医疗、交通、物业、教育、环境、质量等自治调处机构。积极稳妥拓展专业性调解组织覆盖范围，提高调解工作专业化水平。青海省司法厅和青海省人力资源和社会保障厅以青司发（2012）123号文下发《关于加强劳动争议人民调解工作的意见》，青海省高级人民法院、青海省司法青海省公安厅、中国保险监督管理委员会青海监管局以青公通字（2010）91号文联合下发《关于在交通事故损害赔偿处理中推行人民调解制度的意见》，青海省卫生厅、青海省司法厅、中国保险监督管理委员会青海监管局以青司发（2010）177号文联合下发《关于加强医疗纠纷人民调解工作的实施意见》。通过行业内部的纠纷调解，积极引导人民调解组织参与社会事务、扩大服务领域，有效发挥人民调解在预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐中的重要作用，努力化解医疗纠纷、交通事故、物业管理等方面易引发民转刑案件的社会矛盾纠纷。建立人大代表、政协委员、社会组织等第三方参与的矛盾调处化解机制，通过建立专家咨询委员会、设立“两代表一委员”“三官两员”调解接待室、组织社会力量开展调处以及政府购买服务等办法，充分发挥各类调解组织的作用。最大限度地消除不和谐因素，推进平安青海建设，为我省实现跨越式发展和长治久安营造良好的社会环境。

（三）最大限度发挥中介机构服务职能

在案件解决过程中涉及的情况调查、法律法规咨询、各种行业鉴定、对预期结果的评估以及对相关学科的精算等，中介机构同样拥有调解职能。如，法律服务所、律师事务所所采取的对双方当事人的调解。

（四）建立和完善准司法机构

这些机构在矛盾纠纷化解中发挥着重要作用。如：行政调解机构，商事仲裁、劳动人事仲裁、体育仲裁等机构，以及农村土地承包、征地拆迁、草山地界纠纷的调解机构。在牧区加强护山、护林、护草、护牧治安联防队建设，推广开展分片联防、随牧联防和边界巡防等治安防范。目前，全省建立治安联防组织5811个，各级各类群防群治组织近9000个10万余人。从而提升了主动防控水平。

（五）建立法院内部专业调处机构

青海省高级人民法院、青海省司法厅以青高法发（2010）7号文下发《关于人民法院委托人民调解组织调解民事纠纷的若干意见》委托人民调解组织调解民事纠纷，探索多元化纠纷解决机制。以构建“大调解”为切入点，开展民事审判调解工作。

1.在各级党委领导下，建立健全调解工作机制。用最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，对基层法院调解工作进行全面规范，着重进行调解结案的有以下七类案件：第一类是婚姻、家庭、邻里纠纷案。这类案件法院直接判决会损伤双方当事人的关系，而调解却有利于双方关系的修复。第二类是当事人情绪对立、且案情复杂，如果直接判决有可能激化矛盾，造成社会不稳定因素的案件。调解可以缓和双方当事人的对立，平复双方的情绪。第三类是涉及与多数群众的切身利益密切相关的案件。如，征地拆迁等，这一类问题解决单靠法院不能完成，必须要有政府职能部门出面协调才能解决，而在法院主导下，各政府职能部门协商，才能使问题从根本上得到解决。第四类是集团诉讼或人数较多的共同诉讼案件，这类案件调解结案更容易使义务人及时履行义务，权利人的权利最终得到保证。第五类是有重大影响、引起多方关注的案件。这类案件调解结案会收到良好的社会效果，利于和谐社会的构建。第六类是涉及经人民调解委员会调解达成调解协议的案件。这类案件已经经过前期调解，在此基础上法院调解工作便于开展，并利于执行。第七类是其他不宜径行做出判决的案件。这是一个兜底性的规定，直接判决不利于解决的纠纷，都可以适用调解。与此同时，各级法院在年终考核时，对各业务庭和人民法庭完成审判工作的质量要进行评判，此时要把调解结案率作为一项重要指标考核，为保证高效发展法院民事审判调解工作，一定要做好对调解结案考评工作。

2.通过规范化管理，提高法院调解工作水平。当前法院审判调解工作正在规范化、精细化改革。因此，法院更需要加强对法官队伍的建设和培养，在落实好思想理论、业务能力建设工作的同时，需要不断加大他们对调解艺术的学习和掌握，以优质、高效的调解工作方法，运用合情、合理、合法的标准对各类纠纷问题开展调解、结案。在实际运用中，需要关注四个环节：首先，关注庭前。在开庭审理案件前，法官要关注当事人的思想，做好对当事人的劝导工作，用积极态度、诚恳疏导，促使当事人自觉、自愿接受调解，化解矛盾。其次，关注开庭审理过程。通过开庭审理，经举证、质证、双方辩论等程序，案件事实已经查明，法官在法庭上通过阐明法理，明确区分对与错，让当事人看到了法院审理的透明、公正，使诉讼双方当事人明确知晓诉讼结果。结合实际，法官在庭上再对诉讼双方采取“动之以情、晓之以理”的调解方式，促使双方当事人能够接受调解，并最终达成调解协议。再次，关注庭后判决前。在案件正式宣判前，只要有一丝调解结案的希望，法官就要继续努力，坚持以人为本和实事求是的精神，积极进行调解，努力争取纠纷双方当事人能够握手言和。最后，要不断拓宽调解渠道，对、涉案人数较多的重大、疑难案件，法官要争取获得各方支持，并根据案件的实际情况，积极邀请人大代表、政协委员和相关方面领导，广泛参与调解，做到案结事了。

3.充分发挥好人民法庭在民族地区的阵地作用。譬如，针对牧区群众热衷于赛马会，人民法庭就应当创新思路，在有赛马会的乡镇积极谋划，建立巡回接待点。对于像婚姻家庭案件之类的简单民事纠纷，具有快速、灵活、近民特点的人民法庭要及时立案，就地调解，迅速化解矛盾、消除对社会稳定起到消极作用的各类不确定因素。同时，人民法庭应主动作为，拓展思路，积极组织巡回法庭深入群众，进牧场以及移民定居点社区，开展相关调解，以优质、便捷、高效的司法服务，努力为维护好辖区社会大局稳定、促进地区经济发展提供积极保障。

4.针对新时期、新形势下，利益主体矛盾纠纷、涉法涉诉及内容复杂等要素均呈现多元化的实际特点。采取符合实际情况的调解方式，平息纷争、化解矛盾，同时，伴随着普法工作不断深入，公民法律素质不断提高，依法维权心愿日趋迫切，人民法院要破除固有观念，消除壁垒，对传统做法进行革新，对工作方法进行创新，努力增强调解实效。掌握好调解工作主动权，变被动为主动出击调解。把法律与道德、风俗、民俗积极融合，充分发挥调解作用，实行案例教育，以案说法，变“小调解”为“大调处”，面对疑难，坚持一把手上阵调解，努力推动民族地区司法调解、普法教育及司法制度改革形成整体联动的积极态势，切实保证调解工作持续改革有效性。

（六）建立并规范检调对接机制

青海省人民检察院、青海省司法厅以青检会字（2012）13号文联合下发《青海省检调对接工作实施办法》，要求在地方党委领导下，检察机关与司法行政机关及相关部门相互制约、密切配合，形成矛盾纠纷调处机制能够实现检察执法办案与人民调解相互衔接的特点，重点解决公诉阶段轻微刑事和解案件、民事行政申诉案件息诉和解案件与人民调解案件对接，努力化解社会矛盾纠纷，促进全省社会和谐稳定。

（七）以上调解或仲裁为诉讼前置，非经一定程序不得直接诉讼

以上框架是一张覆盖社会各角落有序纠纷调处的大网，也是各环节间良性互动，有司法作保障解决纠纷的链条。要减少解决纠纷的成本和周期，尽可能降低纠纷给社会造成的风险和危害，只有构建多元化纠纷解决机制才能实现，多元化纠纷解决机制使纠纷解决效果达到最佳程度，才能实现法治社会、和谐社会所追求的共同目标，实现法治青海的建设目标。