我国光伏农业用地法律问题研究

摘 要 光伏农业项目用地是影响光伏农业发展的重要因素，目前，国家出台了相关的政策法规赋予了光伏农业项目不同于普通建设项目的优惠政策。结合光伏农业的特征，为促进光伏农业项目的健康发展，建议加强立法，出台法律层级更高的系统性的部门规章、梳理现有的规范性文件，以确保各部门和各地政策的规范性和统一性，明确节约集约利用、行政效率和所有权、使用权和管理权相分离制度等原则，并加强执法监督和技术规范的推广。

关键词 光伏农业 项目用地 加强立法 明确原则 执法监督

作者简介：胡阳，中国长江三峡集团有限公司。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.340

太阳能是人类取之不尽用之不竭的可再生能源，光伏发电具有清洁性、安全性、广泛性、长寿命和免维护性、资源充足性及经济性等优点，在我国能源结构转型和发展中具有重要的战略意义。光伏农业，将太阳能发电与现代农业紧密结合，整合了农业生产和光伏发电的双重作用，具有十分重要的价值，尤其是随着国家光伏扶贫政策的大力推广，光伏扶贫作为一种精准扶贫的方式，光伏农业项目日益成为行业内的“风口”。项目用地的法律问题成为影响光伏农业发展的重要因素，本文拟就我国光伏农业发展中用地的相关问题进行研究。

一、 我国建设用地概况

（一）中国的土地制度

我国土地制度包括土地的所有权和使用权制度以及土地的用途管制制度。

我国的土地所有权属于公有制，包括国有土地和集体所有土地两种形式：国有土地，主要是指城市市区的土地，农村和郊区土地根据法律规定可属国有土地；集体所有土地包括农村和城市郊区的土地、宅基地和自留地、自留山等。 土地的使用权包括国有土地使用权和集体土地使用权，其中：国有土地使用权是土地使用权人依法使用国有土地，国有土地的使用一般需经过土地划拨或出让的方式确定后由相关使用权人使用，国有土地使用权需经由县级以上政府登记，核发使用权证；集体土地使用权是依法用于非农业的集体土地，一般由县级政府登记，核发使用权证。

按照用途，土地可分为农用地、建设用地和未利用地三大类：其中农用地是指直接用于农业生产的土地，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

（二） 建设用地

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地。建设单位应当按照《土地管理法》等法律法规的规定以划拨或出让的方式使用土地；涉及到改变土地用途的，需要经相关政府土地部门的同意，并报请原批准用地的一级政府审批。 根据土地管理法律法规的规定，建设用地涉及的法律手续包括用地预审、供地方案审批、建设用地批准、土地登记等程序。

二、光伏农业用地的政策解析

按光伏发电的集中程度，光伏发电项目可分为集中式和分布式两类。集中式电站是指利用集中连片的土地建设的大型光伏电站，所发电量直接并入电网，由电网统一调配；分布式电站指利用现有设施建立电站进行发电，所发电量供用户使用外，多余的电量并入公共电网。分布式光伏发电是利用现有建筑安装光伏设施，目前应用较广泛的是在建筑物屋顶安装光伏材料发电，分布式光伏项目除了变电站等设施外，光伏组件部分不涉及到占用大量的土地。因此本文所论述的光伏农业主要系指集中式光伏电站。

2015年9月，国土资源部等部门在国土资规[2015]5号文发布前，集中式光伏农业项目需要获取建设用地指标，并按照建设用地的程序履行履行请报批程序。

上述情况的改变主要缘起两个文件。其中之一为国务院国发〔2013〕24号文，该文规定：光伏项目利用戈壁荒滩等未利用土地建设的，不涉及转用的，可不占用土地指标，可采取租赁的方式。 其次，2015年9月的国土资规[2015]5号文规定：新能源发电等项目使用未利用土地的，不改变土地状况、不占压土地的，可按原地类认定，允许以租赁等方式取得；永久占用土地部分按建设用地办理手续；占用农用地的，应按建设用地管理。

根据上述两个文件的规定，集中式的农业光伏项目涉及到的固定设施部分仍应按照建设用地的程序履行相应的程序，而使用戈壁、荒漠等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可以不按照建设用地进行管理，无需履行建设用地的审批手续。2016年10月《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号）确认：使用农业用地建设光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行建设用地手续，光伏方陣的面积按照相关规定确定。从使用方式来看，可以采用租赁，而不是必须采用征地的手续。

2017年9月，国土资源部等部门发布的国土资规[2017]8号规定，对利用农用地复合建设的光伏发电站项目，即所谓的“农光互补”、“渔光互补”和“林光互补”等综合利用项目，以及符合条件的光伏扶贫项目，采取更加灵活的土地政策：场内道路按照农村道路管理，光伏方阵等不改变土地状态的用地方式及地下直埋敷设的，可不占用用地指标；变动站及运营中心等永久占用土地的需办理建设用地手续。

三、完善我国农业光伏用地管理的建议

（一）加强立法，确保各部门和各地政策的规范性和统一性

2018年3月，国务院机构改革之前，我国土地资源方面的管理涉及到国土资源部、林业部、农业部和水利部等多个部门，呈现出“九龙治水”的格局。光伏项目建设涉及到的土地既包括农田、林地、牧草地、滩涂用地和未利用地等等。实践中，也出现同一块土地，因为地籍标注为不同性质的土地，需要履行不同的主管部门审批手续的案例，对光伏发电企业，因占用或破坏林地而承担刑事责任的案例亦不在少数。此外，各地区关于农业光伏项目用地的规定十分不一致，以城镇土地使用税等的缴纳问题为例，各地关于是否需要缴纳和具体的缴纳标准等的规定具有较大的差异。

2018年3月，国务院机构改革，设立了自然资源部，整合了国土资源部等部门的相关职责，形成了对自然资源的统一管理。 部门职责的统一，为了解决“九龙治水”的乱局提供的重要的组织基础。目前，关于光伏项目用地政策主要的文件有：国土资源部、国家能源局和国家林业局等部分发布的一些规范性文件，规定的法律层级较低，政策的连贯性和稳定性较差。因此，新的统一管理机构自然资源部设立后，自然资源主管部门和能源主管部门应对现有的相关政策文件和规定进行梳理，消除有冲突的规定，出台法律层级更高的系统性的部门规章，对新能源项目等符合发展趋势新业态的项目用地等的问题进行系统性的规定。此外，针对各地规定不一致的情形，需进一步清理相关的规范性文件，以确保政策的统一性和规范性。

（二）明确管理的基本原则

土地资源是一种稀缺资源，如何高效并合理地利用土地资源，是制定和实施政策的落脚点和出发点。针对光伏农业项目的特性，应当确立一些管理的基本原则。

节约集约利用原则，建设项目土地节约集约利用是从土地利用结构的合理性、土地布局的紧凑化、土地利用功能的综合化、土地产出的高效化等方面综合实现了土地利用最优配置和利用，节制当前没有必要土地资源消耗，尤其是耕地资源的消耗，或者更多的应以未利用资源和存量资源来代替。

建立土地所有权、使用权和管理权相分离的管理制度，将土地中所有权、使用权和管理权三权分立，不仅能提升土地管理职能，还能有效的提升土地市场的运行效率。土地的管理权不同于土地所有权和使用权，代表的是一种公共权力，主要是通过对土地使用权的合理监管，实现对土地市场的全面管理 。土地的管理权往往是通过土地的用途管制来实现。光伏农业项目用地应当遵守上述原则，在坚持土地公有制的前提下，通过租赁等多种方式灵活使用，同时通过集约和综合利用的方式确定土地的用途，以确保土地真正的高效发挥其价值。

行政效率原则，系是指以最小的行政法的制定、实施的成本尽可能地促进行政主体行政活动的效率与行政相对人行为效率的提高。 光伏农业建设周期较短，投资成本较大，在当前简政放权的大背景下，为了规范土地的用途管制，应当根据行政效率的原则对光伏土地的利用设置合理和高效的审批或备案规则，以提高效率。

（三）加强执法监督和技術规范的推广

光伏农业用地的违法违规情形较为普遍，需根据相关的法律法规的规定加强执法，督促相关责任人严格遵守法律法规的规定。另一方面，光伏农业的实施又涉及到农业设施和农业种植相关先进技术的运用，为了更好地提升土地利用效率，需要主管部门加强技术规范的制定和推广。

注释：

《中华人民共和国土地管理法》第九条。

《中华人民共和国土地管理法》第十条。

《中华人民共和国土地管理法》第三条。

《中华人民共和国土地管理法》第五十六条。

国务院发布的《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》。

国土资源部等部门发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》。

《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》。

国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》。

《国务院机构改革方案》，2018年3月17日。

张天中、赵强军，等.建设项目土地节约集约利用评价研究——以甘肃省106个光伏项目为例.中国农业资源与区划.2017（7）.

曹延村.探析土地管理中存在的问题及对策.科技创新导报.2013（13）.

王成栋.论行政法的效率原则.行政法学研究.2006（2）.