完善检察机关公益诉讼工作机制研究

摘 要 党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。自2015年7月试点工作以来，各地检察机关充分发挥主观能动性，结合自身实际，对公益诉讼工作进行了一系列积极的探索，取得较好成效。从目前的发展情况看，不同地区对于开展公益诉讼工作都有自己的模式可循，为建立检察机关提起公益诉讼制度提供了有益的可推广可复制的经验。本文将以习近平生态文明思想和张军检察长对检察工作的新要求为切入点，并结合基层检察院工作实际，提出检察机关建立公益诉讼制度相关工作机制的意见和建议。

关键词 检察机关 公益诉讼 生态文明

作者简介：李健锋，天津市东丽区人民检察院民事行政检察部科长助理。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.079

习近平总书记强调，检察机关提起公益诉讼制度目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。基层检察机关应充分发挥公益诉讼职能，积极融入区域发展大局，顺应人民群众对生态环境、食品药品安全等的新期待，创造美丽平安的社会法治环境。

一、提高工作认识

（一）监察体制改革背景下检察机关履职的新领域

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。其中一项重要内容就是将自侦权从检察机关剥离出来，转隶到国家监察委员会。现实中，自自侦权转隶后，社会上有种“检察职能弱化”的担忧。但是从公益诉讼职能被赋予检察机关来看，“作为检察机关实现其法律监督的全新手段和方式，公益诉讼不仅将有效平抑自侦权剥离之后检察机关职能的失衡，而且有望丰富检察机关法律监督之形式，优化其效果，实现国家法律监督体制的改革与重构” 。《人民检察院组织法（修订草案）》在检察机关职权中增加规定“依照法律规定提起公益诉讼”，将公益诉讼制度纳入检察院组织法。在监察体制改革背景下，应该讲，公益诉讼是检察机关最能开疆拓土的新领域，也是大有可为的新舞台。

（二）依法治国背景下依法行政的助推器

依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，是社会主义市场经济健康良性运行的重要保证。依法行政作为依法治国的核心内容，可以有效推进我国市场经济的完善和法治中国的建立。在现实中，行政机关的执法还存在诸如完全不履职、违法履职、不完全履职等问题，依法行政能力亟需提高。如有的市场监管执法人员对市场上销售假冒伪劣商品业主只罚不纠，以没收和罚款了事，而对已售出的存在严重隐患的产品不认真追查。环保领域，本来根据问题应办理为停产整顿的案件可以办为邊整边改的案件，应办理为罚款的案件可以办为批评教育。建立检察机关提起公益诉讼制度，可以促进行政机关依法履行职责，有效解决上述存在的行政不规范问题，形成严格执法和公正司法良性互动的局面。

（三）人民群众期待美好生活背景下的守护者

生态环境已成为全面建成小康社会的突出短板。环境污染引发社会公众的集体焦虑，环境风险凸显，环境事件多发高发，日益成为关系群众健康的民生之患、民心之痛。食品小作坊、小餐饮、小食杂店、小摊贩等“四小行业”，与人民群众生活和健康密切相关，也存在着较大的安全隐患。食品药品安全问题的成因是多方面的，人民群众不满意的地方还很多，如农药、兽药残留超标，以及非法添加、制假售假等。习近平总书记讲：“人民对美好生活的向往就是我们奋斗的目标”。对于群众高度关注的上述问题，检察机关应充分发挥各项检察职能，构建有力的制度保障，成为人民群众过上美好生活的守护者。

二、更新工作理念

（一）习近平总书记生态文明思想

习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。” 党的十八大首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆上了中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略位置。建设美丽中国，每个人都是行动者。习近平总书记不仅身体力行，还是美丽中国的引领者。

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，让自然生态美景永驻人间，还自然以宁静、和谐、美丽。在这次会议上，习近平总书记提出一系列生动形象的生态文明建设目标：还老百姓蓝天白云、繁星闪烁；还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象；让老百姓吃得放心、住得安心；为老百姓留住鸟语花香田园风光。

要“让人民群众喝上干净的水，呼吸上清洁的空气，吃上放心的食物”。2018年6月24日公布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，坚决打赢蓝天保卫战，着力打好碧水保卫战，扎实推进净土保卫战。

随着经济的快速发展和物质生活水平的日益提高，广大人民群众的环境资源意识正在逐步增强，对于洁净的水源、清新的空气、安全的食品等良好生态环境和优质生态产品的需求越来越迫切，要求参与环境资源保护的呼声也越来越高。全面加强公益诉讼工作是认真贯彻落实习近平总书记生态文明思想，回应人民群众环境资源司法新期待，维护人民群众环境资源权益的必然要求。

（二）张军检察长对检察工作的新要求

2018年5月9日，张军检察长在最高检全体党员干部大会暨第一期学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想培训班开班式上指出，要正确认识检察机关的职能、地位和作用，清醒认识到检察机关与其他执法司法机关在办案过程中是分工负责、各有职能和权责的关系，决不能有监督高人一等的想法。要考虑法律监督的目的和价值，树立双赢多赢共赢的监督理念，共同推进严格执法、公正司法。

2018年6月11日，张军检察长首次列席最高人民法院审判委员会会议。张军检察长指出，我国宪法规定，检察机关是国家法律监督机关。在诉讼活动中，检察机关、审判机关是分工负责、互相配合、互相制约的关系。检察机关履行法律监督职责，要做被监督机关的诤友、益友而不是损友。

实际上，监督是与被监督机关共同履行好法定职责、共同把“以人民为中心”的要求在办案中落实到位。所以，职责是共同的，目标是共同的，赢则共赢，败则同败。要树立“双赢共赢”的监督理念，使法律监督在出发点和落脚点上、在主观和客观方面都发挥好促进和帮助执法司法机关更全面更深刻理解法律、共同履行好法定职责的作用，共同推进严格执法、公正司法。这样既能切实监督纠正错误、差误，被监督者也易于接受，更有利于治本。

做好公益诉讼工作，我们“要深刻认识监督者和被监督者不是‘零和博弈而是共赢关系；要与行政机关、法院等部门加强协作配合以补人之短，真正实现寓支持于监督的善于监督”。

三、完善工作机制

（一）完善队伍保障

在司法责任制改革，特别是内设机构改革过程中，必须保证民事行政检察部门设立为单独的职能部门。公益诉讼案件的办案组织形式为检察官办案组，办案组中至少要有两名员额检察官以及若干名司法辅助人员，在员额检察官配备上也要向民行部门适当予以倾斜。选配善于调查取证和出庭应诉，具有自侦、公诉等部门工作经验的检察官、司法辅助人员充实民行队伍，切实解决民行人员配备单一、力量不足等问题。

（二）注重内部机制保障

树立检察工作“一盘棋”理念，深化内部沟通协作配合机制。建立健全民行与公诉、侦监、控申、案管等部门之间的信息共享、线索移送、结果反馈等工作机制，形成以民行部门为主导、相关业务部门积极协作配合的工作格局，增强法律监督和公益保护合力。结合区域工作实际，深化对公益诉讼理论和实务问题的研究，认真分析总结工作中可能出现的重大问题，积极撰写有价值的理论文章，提出解决问题的有效对策和建议。

（三）深化外部机制保障

加強与环保、国土资源、食药监等部门的协作配合，通过建立案件信息共享平台、重大情况通报制度、联合开展专项行动制度、联席会议等机制，充分发挥各自在生态环境保护等领域的优势，实现依法行政、公正司法、保护公益的“多赢”局面。稳妥适度地争取社会舆论支持。既通过宣传工作来正确引导社会预期，营造推进公益诉讼工作的良好舆论环境，同时又严格宣传纪律，把握宣传策略，坚决杜绝不当炒作人民群众反映强烈、社会高度关注的话题。

注释：

唐亮.监察体制改革与检察机关之归位.河北法学.2018，6（1）.

张雪樵.树立新监督理念 做实做细民事检察监督.检察日报.2018年6月26日.

参考文献：

[1]王帮元.检察机关提起公益诉讼工作机制完善路径分析.深化依法治国实践背景下的检察权运行——第十四届国家高级检察官论坛论文集.2018.

[2]吴如巧、金涛.浅议检察公益诉讼制度的完善与发展.民主与法制时报.2018.