综合管廊PPP模式回报机制浅议

黎 文

（中国瑞林工程技术股份有限公司 江西南昌 330002）

1 引言

综合管廊是目前世界发达城市普遍采用的城市市政基础工程，是一种集约度高、科学性强的城市综合管线工程，它较好地解决了城市发展过程中的道路重复开挖建设问题，也是解决地上空间过密化，实现城市基础设施功能集聚，创造和谐的城市生态环境的有效途径。

自20世纪以来，我国陆续建设了一些综合管廊，积累了一定的建设及运营管理经验，但总量仍较小。2015年，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》及《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》的发布，更是推动了近几年综合管廊建设的热潮。

但是综合管廊的建设投资量大，在中国经济发展步入新常态及地方债高企的大背景下，传统的政府直接投资模式及平台公司融资模式均受到了较大的限制，地方政府不得不重视PPP模式的应用。

由上述两份文件可知，综合管廊实行有偿使用制度，主要由综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定入廊费及日常维护费标准，并由地方人民政府视情给予必要的财政补贴。而从实际情况看，如采用PPP模式运作，PPP项目合作期最长为30年，而管廊本体寿命期约100年，入廊费标准往往在考虑入廊管线单位可接受的条件下制定的，由此导致入廊费在合作期内远难以达到社会资本方回收建设投资的要求。从笔者实践来看，为满足合作期内社会资本方收回建设投资的基本要求，一般政府补贴金额会高于入廊管线单位缴纳的入廊费总额。因此，作为不具备完全市场化基础的准经营性项目，笔者拟结合在综合管廊领域的工程咨询实践经验，从综合管廊有偿使用费标准的制定、回报机制的设置及与之匹配的风险分配原则等方面，提出便于实施的建议。

2 综合管廊有偿使用费标准的制定

上文所述两份文件中，针对有偿使用费标准，鼓励由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定，但从近几年实践来看，因管廊建设运营单位特别是社会资本方与相关入廊管线单位层级不对等，且涉及的单位多，协商难度非常大，往往还是由价格及住建部门委托第三方制定有偿使用费标准作为指导价。

据不完全统计，目前已有深圳、合肥、威海、南宁、石家庄、烟台、厦门等多个城市陆续发布了有偿使用费暂行标准。有偿使用费包括入廊费及日常维护费，经分析对比各城市标准，可以发现入廊费标准差异较大，且其差异不仅表现在具体数值，而且在于其标准制定的方法及适用范围。

总体来看，各城市标准基本按照《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》中的原则，根据地下综合管廊结构设计使用年限100年内各类管线新建和重复敷设直埋成本估算入廊费，即将100年内各管线各年可能发生的直埋成本通过终值折现值计算为一次性入廊费，其基本原理整理成公式为：

上式中Ai为第n年敷设第i中管线的直埋成本；n代表管廊结构设计使用年限100年内1～100的年序。

不管是政府直接投资模式或是PPP模式，入廊费均可按一次性或分年方式收取，何种方式由管廊建设运营单位与管线单位协商确定，其基本逻辑为：如一次性收取入廊费，则该管线单位在一次性缴纳入廊费后100年内不需再行缴纳管廊建设成本对应的入廊费，只需按年缴纳日常维护费即可；如分年缴纳入廊费，则按照协商确定的年限，对一次性入廊费按照现值折年值公式计算分年入廊费即可，到达约定的年限后管线单位后即可不再缴纳入廊费。

但从已落地实施的综合管廊PPP项目来看，入廊协议的成功签订及入廊费的收缴难度都比较大，分析其原因为：入廊管线中电力、通讯均属央企，地方政府协调难度较大；污水、雨水、给水等管网工程一般为政府直接投资，实际由财政负担；燃气、热力等一般则地方国企或特许经营单位一体建设运营，但如需其缴纳高昂的入廊费，则相应成本的增加需由财政补贴或提高燃气与供热价格。

因此，从提高综合管廊实施效率的角度，建议基于现有的实践经验，从较高的层级，出台综合管廊有偿使用费标准制定的相关细则，并明确PPP模式下一次性入廊费分摊的年限。

3 回报机制的设置

由上文可知，入廊费的标准是基于入廊管线的直埋成本制定的，难以覆盖综合管廊的建设成本，因此，PPP模式下，财政补贴是社会资本方回收建设成本的另一主要收入来源。一般情况下，针对建设成本的回收设置回报机制时，仍然基于以下公式：

当年财政的运营补贴支出=项目总投资补贴支出-当年入廊费上述公式中项目总投资补贴支出即对应项目公司总投资的回收，在纯政府付费项目中俗称“可用性付费”。

项目总投资补贴支出的设置基本为三种方式：①财金[2015]21号中公式，主要参数为合理利润率与折现率；②等额本金方式，主要参数为“年投资收益率”；③等额本息方式，主要参数为“年投资收益率”。

尽管当年财政的运营补贴支出及入廊费的支付都是由财政及入廊管线单位基于管廊建设运营主体的服务质量进行绩效付费，但不可避免的，社会资本方会出于规避风险的考量，会在PPP合同中约定在入廊费不能按时收缴的情况下，由财政进行差额补足。

笔者认为，从公平分配风险的角度，在项目公司与入廊管线单位层级不对等的客观情况下，建议考虑由项目公司中的政府方出资代表负责入廊费的收缴，同时应约定在绩效考核的框架下，如入廊费不能正常收缴，由财政先行支付。即在社会资本方提供满足绩效要求的公共服务的情况下，不应承担其不具控制力的入廊费收取的风险。

4 结束语

综合管廊作为一种现代化、集约化的城市基础设施，经过国家层面几年的大力推广，已积累了一定的建设管理经验，同时也暴露了一些较为突出的协作机制上的问题。笔者建议，从提升综合管廊前期阶段决策效率的角度看，在国家层面出台有偿使用费标准制定的指导细则之前，PPP项目中有偿使用费作为社会资本方回收建设投资的重要收入，按照公平分配风险的原则，此风险应由相对更有控制力的政府方承担。