国外集装箱多式联运政策及经验借鉴

宁波市现代物流规划研究院

0 引 言

运输系统组织和运输配送体系各方面的政策、制度变化，加快了集装箱海铁联运的发展。国外典型国家和地区对于促进集装箱多式联运，特别是在促进海铁联运发展而制定的相关政策与制度，具有重要的参考借鉴价值。

1 美国多式联运相关政策

美国为推动集装箱多式联运快速发展，在政府层面所安排的相关制度和扶持政策主要有以下几个方面：

1.1 放松运输管制打破制约瓶颈

美国国会和联邦政府为鼓励集装箱多式联运发展，通过了一系列法案。为实现运输更接近自由市场体系，实现供应链一体化，进行了制度与法律改革，来减少国家对运输业的约束，从而发挥集装箱多式联运和综合物流整体效应，加快集装箱海铁联运的发展和广泛认可。

1.2 法律引导并构建全新的管理机构

在建设集装箱运输与多式联运系统过程中美国当局发挥着举足轻重的作用。美国将鼓励、支持和推动发展国家的多式联运系统作为主要政策方向，并针对多式联运成立了专门的管理机构。例如：1991年，美国的《国际多式联运效率法》引入相关政策。另外，根据1998年的《21世纪交通平衡法》评估了物流系统的生产率，新设置了制定国际多式联运政策的机构“运输管理和经营局”。

1.3 政府对基础设施建设提供资金支持

为完善多式联运运输体系，美国联邦政府除了对推进国际多式联运政策的州、地方自治体的项目（例如对206个铁路货站、250个港口和码头，98个机场的交通道路的建设）进行补助外，在从1994年起生效的北美自由贸易协定中，负有建设必须的国际多式联运基础设施责任。在这些方面，包含了仅靠州、地方自治体很难建设的项目。例如在美国的铁路是民间企业，迄今几乎没有得到联邦政府的援助。然而，在港口、机场和货运站等集中的城市，为了缓解交通的拥堵，只能减少卡车运输。此外，为了满足将来增长的运输需求，与新建和扩建道路相比，建设铁路是有比较优势的。因此，联邦政府开始从对道路信托基金（汽油税等）进行补助转向对国际多式联运基础设施进行补助。最为典型的联邦政府与民间合作建设海铁联运基础设施的例子有：2002年4月启用的阿拉米达走廊。

1.4 鼓励运输代理制的发展

美国的运输代理制不仅极大简化了货主的办理手续，推进了集装箱多式联运市场的旺盛，更在组织和制度创新上完善了运输资源的建设。

2 欧盟多式联运相关政策

进入21世纪后，欧盟交通委员会借助其这些年来在多式联运等方面的发展经验，从宏、微观方面，引导和规范其发展。

2.1 欧盟交通政策白皮书

该白皮书2001年由欧盟委员会颁布，一个主要目标是平衡欧洲交通发展中的各种运输方式作用，建议为促进铁路复兴，开发铁路货运市场；建议对各种运输方式的角逐进行合理管制；建议对该项目（多式联运信息化、马可波罗计划等）进行启动等。

2006年，对白皮书进行中期评价与修正，加大鼓励货物运输在进行长距离运输时选择绿色运输方式，铁运这一运输方式得到相关政策上的青睐。此外，为使公路货运价格更合理，对其实施“外部成本内部化”举措；为简化修改其流程，政府应加强与其参与人的沟通与合作。白皮书的中期修订为多式联运注入了发展新活力。2011年，再次出台最新交通政策白皮书，该白皮书为欧盟多式联运指引了新的指导方向，为更多相关优惠政策的出台奠定了基础，促进了多式联运的持续发展。

2.2 物流运输行动计划

该行动计划重申了智能交通运输系统的促进作用，提出网络货物与电子货物内涵。制定了在2009年与2010年前，需完成的工作计划：2009年前，实现监控牲畜货物、追踪定位等ITS在物流运输的发展框架等；2010年前，规范物流运输信息标准，提供优质信息平台等。为衡量和考察其绩效，建立综合性考察指标体系，来鼓励货运向更绿色运输方式的转移。该计划尤其表现出对多式联运信息化的重视，明确了欧洲在未来物流运输发展的工作方向。

2.3 在成员国之间创建联合运输普用准则和指令

2006年，欧盟出台了修正后的指令，给出了联合运输（Combined Transport）的规范定义，如在超过100 km的情况下必须使用铁路或水路运输；在距货物OD点最近的铁路车站装卸多式联运货物等。

在指令中，参与国可采用策略方案来支持其发展，对符合定义中的起止端施行资金援助等，降低相应标准，促进公路上的卡车为联运做好接驳运送。例如：对进行联运的火车，参与国对道路税、特殊车辆税等税收按照相关标准进行补偿；负责运输者一旦在其中一个国家获得了跨国运输资历，便可以对货物进行联运；为符合联运起止端的公路货物运送车可免去相关税收等。具体税收优惠和相关补贴可由车辆注册国对始末端公路在本国运输的运输距离进行制订，当然也可以考虑全程的铁路或水路运输距离。

2.4 马可波罗计划

2003年，为整顿货物运输结构、改善交通堵塞、推动联运进步开始实施该计划。该计划是推动货物运输向更加绿色的方式转化。具体资助范围分5类。

1）货物运输公转铁或公转水运输方式。

2）推动货物运输公转铁或公转水运输行动。

3）海上重要口岸之间的高速公路项目。

4）避免货物运输发生的项目。

5）关于运输方式转移知识学习的项目。

该计划虽然可以激励以上5类项目，但事实上联运项目占大多数的激励。

图1 2010年马可波罗计划资助项目分类情况

2.5 引导性政策促使公路运量转移

为了进一步提高海铁联运量的市场份额，欧盟主要国家均针对公路运输制定了一些引导性政策，促使公路运输量向铁路及内河转移。例如，在货车载重方面：规定从事一般货运及多式联运卡车不超过的总量吨位数。在货车行驶时间方面：规定特定吨位特定时间卡车可行驶的权限。在驾驶员驾驶时间方面：规定每名驾驶员可驾驶的小时数，约束卡车在高速公路上进行长距离运输，会较大幅度地提高物流公司人员成本。在卡车税费方面：规定运输方式不同的卡车需交税费不同。

3 国外集装箱多式联运发展经验借鉴

3.1 完善各部门的监管和推动机制

欧盟及各参与国很大程度上促进了多式联运政策的成功制定。每一种运输方式在综合管理体制下是其中的分支系统，有利于种种运送间的合作，提高服务水平，减少运输成本。

如我们所知，联运是一个完整的运输链，其策略的实施经常关乎很多利益相关主体和运输方式，存在利益冲突。如今，我国各主管部门有利益上的摩擦，在某些方面难以达成和谐一致，使得在联运服务方面难以达到及时迅速，导致在以后的海运发展中势必存在制度障碍，不足以满足铁水联运的发展需求。故应急需成立相关管理机构来调和负责铁水联运的各部门，增强多式联运参与者之间的交流；制订相关方案，实施相关税费优惠；改善基础设施建设，根除阻碍发展的问题等。

3.2 推动海铁联运信息化建设

“推进IT技术开发来促进铁路货运的智能化”及“2020前，创建联运智能系统与管理体系”在2001年中期修订的白皮书及2011年最新白皮书中分别提出，并重视信息化建设。增强智能化在联运中的创建，增强对货物各方面信息的掌控，增强联运不同部门的合作沟通，提高各项工作效率。

然而，如今我国在联运方面智能化程度还不够高，信息错综复杂缺乏统一。在铁运这块，货物当前时刻的相关信息难以知晓，一旦交付给铁路，便只得静等货物通知等。故可创建掌握货物整个运输过程状态的信息跟踪系统，建立各相关者能时刻掌控所要相关信息的统一标准和运输机制的铁水联运公共信息。这样不仅降低多式联运操作成本还增强了其服务水平。

3.3 建立海铁联运资助和优惠政策

在铁水联运这一块，我国缺乏相关的支撑策略及有关改进的激励举措。铁水联运正处在迅速发展的初期阶段，需要综合管理机构实行持续的科学探索研究，建设起一筐子的优惠和资助政策。资助可参考马可波罗计划，即直接经济补偿，可包括基础设施改善升级、运输转移和相关科学研究等资助项目；基于铁水联运产生的社会效益的增加值判定资助金额，由综合管理机构商榷判定出资额，并由获得收益的部门进行分担。铁水联运的使用者和提供者也应享受优惠策略，如降低铁水联运短驳运输的准入门槛和各种税费，对改进铁水联运基础设施的陆地和借款实行优惠，为铁水联运定制多种多样的定价机制。铁水联运持续发展的最大动力是完整的资助和优惠政策，这将有助于提高铁水联运服务质量。

在这方面，欧盟已经累积了宝贵的经验，我国在该方面尚处于发展初期，缺乏明晰的推进举措和调和措施，为此，需参考欧盟的多式联运策略，制定适合自己当前发展的联运促进方案。

3.4 扶持海铁联运经营实体发展

如今，各国集装箱多式联运主要有船公司或船公司委托的代表为主导，与托运人建立相关合同，完成国家间集装箱“门—门”运输。此外，一些无船经营人、货代以及公、铁路等也在承揽集装箱多式联运业务。由于铁路在港口集装箱集疏运上具有运量大、成本低等优势，在运输资源市场化配置比较完善的欧美等地区，为提高联运效率和效益，采取的方式：一是船公司控制码头、铁路的使用权，直接运作包括“港—铁—门”在内的全程多式联运；二是铁路公司、码头公司等合资成立公司，经营某几个港口和铁路线以及相关腹地区域“港—铁—门”运输；三是船公司与铁路公司、码头公司合作经营特定区域的“港—铁—门”运输。

我国可在海铁联运有一定发展基础的相关区域，以国外成功模式为蓝本，组建海铁联运经营实体，并在前期海铁联运业务市场培育阶段，给予一定的优惠扶持政策，促进其发展，为构建完善的海铁联运业务服务体系创造条件。