流域水污染防治：地方立法中协调条款的设置*

琪若娜

(武汉大学 环境法研究所， 武汉 430072)

立法协调包括内部协调和外部协调两方面的要求，前者指立法本身要有协调性，后者指立法要与它调整的社会关系相协调[1]。本文主要分析立法内部的协调条款。协调条款是指在法律文本中表达协调内容的法律条款。涉及流域水污染防治的协调条款指的是流域中各个地方立法中基于流域的整体性，对水污染防治的相关制度及纠纷处理等事项进行协调的规定。协调性指标在衡量法律文本自身乃至一个法律部门的体系化程度，甚至整个社会主义法律的体系化程度方面都是一个非常重要的风向标。目前，我国流域水污染防治法律文本中的协调条款设置问题十分突出，地方立法部分条款之间欠协调，不利于构建协调统一的法律体系。

一、流域水污染防治的碎片化问题与设置协调条款的必要性

1. “行政区行政”造成的流域碎片化局面

目前，我国解决流域水污染的手段还停留在传统方式上，主要还是以“行政区行政”治理模式为主[2]。由于流域水资源问题本身具有较强的外部性、流动性，一个区域的水资源污染不受行政辖区的限制，往往会超越行政区域的界限[3]。地方性法规都是由地方政府制定的，各个地方政府由于不同的发展需要，在立法中体现着不同的利益，并且普遍存在以追求经济利益作为首要目标的立法观念占主导地位、忽视跨界协同管理等问题，造成权力设置的重复与空白，形成只有分工没有协作的碎片化局面。尽管近些年来各级立法部门都在积极探索跨区域流域水污染问题的解决方案，各个地方政府也根据自身需要试图就流域水资源问题提出可行方案，但这些立法尝试制度化程度相对较低，往往无法达成共识。多个立法主体在各自制定法律时，往往出现各地区立法相差甚远的现象，不难发现有些立法并不是从流域的本质属性出发，而更多地是根据区域需求进行立法，缺乏科学性，这也是我国流域水污染协调防治难以有效推进的一个重要原因。水污染防治工作常常处于两难境地，造成了事实上的区域化分割管理和区域规则对流域规则的侵蚀，割断了流域水资源间的关联，在流域上下游、左右岸、干支流的协调等方面，往往因为地区之间利害关系或意见不一致而相互扯皮，导致行政区域各自为政[4]。

2. 以自利立法观念为主导的现状

地方行政区域作为独立的利益主体，不可避免地存在着自利的倾向。河流排污行为具有外溢效应，各流域的政府都有将管理水资源的利益集中在本区域而将成本分摊到区域之外的倾向，并在地方立法中予以体现。“单独的私人理性行为有可能造成集体的或公共的非理性”[5]，如果每个人都按照自己认为正确的主张采取行动，有时会造成严重的社会紊乱，这就是协调难题的症状。如果只是站在自上而下的视角，根本无益于问题的解决，法治健康发展所需要的是共同的参与、平等的讨论、集体的实践智慧。解决协调难题和集体行动困境的方案便是在地方水污染防治立法中制定规范化的协调条款，进而对地方个体理性进行强化。

经济体制与政治体制改革使省级地方政府作为相对独立的地区利益主体的角色日益凸显。在我国行政区层级中，地方政府中除少数特区和较大的市外，只有省级行政区才有地方立法权。也就是说，从地方的立法保护看，省级政府是地方利益的最大保护人。地方政府具有极大的经济发展自主权，省级政府较其他层级政府而言更具作为相对独立的地区利益主体的特征，其重要性日益凸显。因此，建立流域立法模式最重要的前提便是协调省级政府间的利益关系。在流域水资源治理方面，省级政府跨区域合作缺乏相应的法律依据，如发生跨行政区水污染问题，没有相应的流域水资源事务处理与监督的法律和机制，省级政府缺乏处理依据，使得流域内环境治理要么互相推诿，要么争议不断[2]。从流域立法的内部构成来看，无论是立法主体还是立法所要调整的事项和社会关系都不是单一的，即流域立法的最终结果不是某一主体能够单独决定的，需要在协调流域各立法主体的基础上，就关涉各方利益的事项或社会关系寻求公认的或一致的法律规则，这也是地方立法协调的目的所在[6]。流域地方立法应当注重协调由于水资源问题引发的上下游、干支流、左右岸的诸多用水矛盾和冲突。如在开发利用方面，由于水体的流动性，上游在地方保护主义的影响下对辖区内河流过度开发利用的损害结果往往出现在下游，因此在水污染防治方面往往出现上游排污，下游一方面叫苦不迭，另一方面又将污水往更下游排放的现象[7]。这种现状使得流域水体的整体质量始终处于低下状态。

3. 设置协调条款的必要性：实现效率与公平的融合

流域的整体性使得上下游之间存在利益的竞争性。这种竞争的自发性使得“多中心体制面临着如何在更为广袤的大城市地区内，跨越每一个正式实体职能上的或者地域上的约束，而实现更为广泛的社群利益或公共利益的问题。”[8-9]为此，需要加强不同地方在立法中对于水污染防治的协调合作能力，从而有效化解冲突。协调最初是因求解巨人政府[注]20世纪初传统官僚制行政形成，体现出鲜明的效率至上的追求。与此相契合，“巨人政府(giant government)”理论与实践应运而生。先后通过合并、重组等区划调整手段形成的芝加哥、纽约等美国大城市坚持认为，城市化的区域应由涵盖所有郊区人口的政府来治理。参见尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].张昕，译.北京：中国人民大学出版社，2002：655，675.这一主张暗含的逻辑是，巨人政府式的单一官僚体制有一个单一权力中心，它在社会治理方面有终极的权威，这样的安排可以保证政府管理的高效率，从而使巨人政府“要比数目众多的地方政府好得多”。参见David Rusk.Cites without suburbs[M].Washington D.C.：Woodrow Center Press，1993：88.与超级地方主义[注]与巨人政府针锋相对，超级地方主义者“重新”发现了历史悠久的多中心体制的卓越价值：政府数目众多，管辖权常常重叠，这将最充分、最有效地满足公民的要求，其原因主要在于多中心体制构造了一个地方政府间的自由竞争市场。参见尼古拉斯·亨利.公共行政学[M].项龙，译.北京：华夏出版社，2002：371-376.由此人民可以“以足投票”来激发地方政府的责任心。另外，多中心体制的突出好处还表现在小规模地方政府通过相互合作进行互补，从而可以最大化地提高公共产品供给效率。参见迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，李梅，译.上海：三联书店，2000：433-457.问题而出现的[10-12]，这两种理论对于现有的流域水污染防治问题同样能够提出具有普适意义的建议。但由于流域水污染防治问题具有跨行政区域的特点，如将中央政府作为中心，即采用巨人政府的理念，则可能削弱地方政府处理地方问题的能力；反之，如选择超级地方主义，则会导致管辖权上的“公地悲剧”：人人都有责任，等于人人都没有责任[12]373-376。协调条款的存在，则在保证地方政府自主利益的基础上强调政府间磋商与沟通，从而结合了巨人政府与超级地方主义两者所长，又规避了两者所短，着眼于流域整体的长远利益，有利于实现流域的公平开发和水污染的合作治理。

设置流域水污染防治地方立法协调条款的目标就是理清地方间的利益关系，调和各种利益冲突。实现这一目标，必须在地方立法中考虑到其他区域的水环境利益，实现多个利益主体之间的衡平。从另一个角度，也可以看作实现以流域为中介的不同区域之间利益的衡平以及以区域为中介的区域内不同使用主体之间利益的衡平[13]。因此，地方立法应当避免以行政区域管理为主的现行管理体制带来的流域管理的失控以及地方利益间的恶性竞争，破除地方保护主义，实现区域间立法的协调，避免形成流域的“公地悲剧”。地方水污染防治立法中的协调条款可以通过协调多个地方制定的各项水污染防治制度，使现行区域规则下的区域化流域公共治理模式满足流域公共治理的内在需要，进而改变当前水污染流域治理的碎片化局面。

二、水污染防治地方立法中协调条款设置的现状

自《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)发布以来，我国污水处理迈入了新征程，不断探索由“点”向“面”延伸的治理模式。以此为基础，水环境综合整治概念兴起，从单纯地治水向防治结合、跨行政区域统筹治理转变。其中，流域治理的必要性和重要性成为热门关注点。“水十条”明确的是治水纲领，随后出台的《重点流域水污染防治“十三五”规划编制工作方案》是进一步加强流域治理的重要文件，明确要求推进七大重点流域综合治理。告别哪里污染治哪里的历史，促进流域治理向区域化转变，朝着综合防治的目标迈进，才是我国水环境得到根本改善，恢复水生态自我调节功能的解决之道。本文以松花江流域为例，探讨我国水污染防治地方立法中协调条款设置的现状。

松花江流域位于中国东北地区的北部，全长1 927 km，跨越内蒙古、吉林、黑龙江3个省区，其两条主要支流一为源于长白山天池的西流松花江，二为源于小兴安岭的嫩江。松花江是我国有机污染最严重的河流之一，位于松花江上下游的吉林与黑龙江两省就松花江污染治理问题多有摩擦。松花江流域水资源状况对三省区经济社会发展和流域沿岸民众的生活安全具有重要意义。多年来，松花江干流和支流两岸大量工业废水和生活污水排入江中，加之农业面源污染和生态环境破坏，导致松花江流域污染不断加重，已被国家列为严重污染河流之一[14]。松花江特大水污染事件发生后，国务院于2006年8月批准了《松花江流域水污染防治规划(2006—2010年)》。2008年12月19日，黑龙江省通过了《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》(以下简称《黑龙江条例》)，随后吉林省也出台了《吉林省松花江流域水污染防治条例》(以下简称《吉林条例》)，而内蒙古自治区至今却没有出台相关地方立法。松花江是条跨省河流，三省区均有独立的地方立法权，而地方立法的协调性对松花江流域水污染防治工作效果具有直接影响。

针对松花江这种跨省、跨部门的区域水资源，建立了松辽水利委员会。但由于该委员会只是水利部的派出机构，级别较低，不具有权威性。在流域层面，中国的流域机构仍是一个以流域规划设计和研究为主的研究型事业单位[15]。因此在现实中，松辽水利委员会很难发挥其预期的监管职能。在这种前提下，地方之间的立法协调便显得尤为重要。现实状况中，对松花江流域进行管理时各地方并不能实现有效协调，只是在各自行政区域内对流域水资源进行监管，割裂了流域的整体性，从而导致治理效果不理想。松花江流经内蒙古自治区的区域没有以法律进行规制，位于上游的吉林省与下游的黑龙江省在松花江流域水污染防治方面的规定也存在诸多问题，如表1所示。

1. 用词存在模糊性与差异性

《黑龙江条例》第24条规定了跨行政区域的水环境质量监测和报告制度，在其他条文中对水污染防治进行规制的过程中也涉及跨县(市、区)界、跨市界[注]《黑龙江条例》第26条：跨市界上下游人民政府应当建立跨行政区域联防治污机制。第27条：跨市界流域的上游地区环境保护行政主管部门在审批可能对跨界断面水质产生影响或者可能造成水质超标的建设项目的环境影响评价文件时，应当征询相邻的下游地区环境保护行政主管部门的意见。第28条：跨市界流域的上下游市人民政府应当建立联席会商制度。第29条：跨市界流域相邻的环境保护行政主管部门应当定期互通水污染防治情况。。而《吉林条例》第3条中规定，将跨市、县行政区域交界处河流断面水质状况纳入目标责任制。从两部条例的立法理念来看，其调整对象均未明确包括跨省界行政区域，对于“行政区域”的定义也较为模糊。我国行政区域不仅包括市、县、州、乡、镇，还包括省、自治区、直辖市[注]《宪法》第30条规定，我国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。，因而行政区域间的利益冲突可能在多种行政主体之间产生，既可能是省内市县之间的冲突，也可能是省级政府之间的冲突。各层级行政区域相对独立的区域利益，引发了行政区域间的利益冲突[16]。两部条例对行政区域之间流域水污染利益冲突没有作出很好的规制：一方面，黑龙江省对“行政区域”的定义较模糊，不能确定其中是否包括跨省界的流域事项；另一方面，吉林省规定了跨市界、跨县界的流域水污染防治事项，忽略了最容易发生利益冲突的跨省界流域问题。

2. 忽视流域规划管理的统一性

《吉林条例》第8条规定，编制松花江流域水污染防治规划时根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划进行。《黑龙江条例》第4条规定，县级以上人民政府应当根据依法批准的《松花江流域水污染防治规划》制定本行政区域的水污染防治规划。两部条例中关于规划的条文规定过于原则与模糊，缺乏细化的规定，且仍局限于行政区域内，不利于流域的整体性保护。吉林省关于松花江流域水资源污染防治的立法中并未涉及跨省协调规划管理的规定。《吉林条例》第28条规定：“流域内省所辖各市和集中式饮用水水源地上游县的主要镇，城镇污水排放系统应当与雨水排放系统分开设置。”该条文只规定了行政区域内的上游，却并没有考虑到基于流域的整体性本区域内的下游便是相邻区域的上游，只考虑到对本区域内下游的保护，却没有考虑相邻区域的利益。《黑龙江条例》第3章专门规定了跨界协同管理问题。其第23条规定，县级以上人民政府应当采取措施有效控制本行政区域内的水污染，保证出界江河或者进入湖泊、水库的水质达到水环境质量功能要求。分析该条文可以得出“县级以上人民政府”包括省级政府的结论，且从条例用语可以看出，黑龙江省注重不同区域之间的协同管理，这里的“协同”包括“协调”“共同”的含义，强调跨界流域利益各方的协调与共同管理。《黑龙江条例》虽然意识到了不同利益主体之间协调的重要性，但在具体规定中仍存在一定缺陷，其第3章规定的细则主要涉及跨市界流域的调整，并没有规定跨省流域的协调管理。流域水资源管理的冲突以行政区域之间的利益为代表，其中最主要、最明显也最具有调整价值的便是省、自治区之间的利益冲突。《中华人民共和国水污染防治法》确立了同一行政区域内水污染防治统管和分管相结合的监管体系，较原则地规定了跨行政区域水污染纠纷的协调机制，但仍缺乏对具体职责以及部门间如何协调、衔接的规定。

表1 松花江流域三省区水污染防治立法存在的问题

3. 信息公开与共享存在局限性

上述两部地方条例的具体条文中均规定了信息公开问题。《黑龙江条例》第16条规定，公开重点排污单位名单；第17条规定，向社会公开需要安装污水自动计量和水污染物自动监测装置的重点排污单位名单及安装时限；第48条规定，公开饮用水水源地水质状况。《吉林条例》中要求公开的内容包括第4条中规定的松花江流域水环境质量状况公报以及第19条中规定的排污单位排污情况。在公开内容方面，两部条例的分歧较大，且均没有关于流域水污染防治信息共享的规定。对比两部条例关于信息公开的具体条文，不难发现无论是关于流域管理事务还是区域内水管理事务的决策，一定意义上都是一种单边决策，是各地方政府或区域自身利益和要求的表达[17]。信息公开与共享在协调管理中占有重要地位，是协调管理的重要前提，不公开、公开内容不同都不利于地区之间的利益协调。在松花江污染事件中，环境应急处理制度方面体现出的问题最为明显，环境保护行政主管部门之间信息沟通不力直接影响到事故处理效果。例如：哈尔滨市政府先后两次发布内容截然不同的停水公告，加剧了市民的恐慌心理；吉林石化公司则在事故发生后按兵不动[18]。在现代社会组织中，信息被认为是丰富而重要的资源，而由于不同组织的不同特点和自身缺陷，使其获取信息这种特殊资源的能力受限，客观上造成组织之间信息的不对称，从而容易引发误解和冲突。水污染发生之后，一般是污染发生地先采取应急措施，地方政府往往重视本地区间的信息传递而忽略了与其他地区的横向信息沟通，这种信息通报机制的缺乏往往使得水污染处理滞后。

4. 水污染事件处理效率低

《吉林省条例》第43条规定：“企业事业单位发生事故或者其他突发性事件造成或者可能造成水环境污染事故的，应当立即采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护行政主管部门报告。环境保护行政主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送其他有关部门。”《黑龙江条例》第31条规定：“发生跨市界流域的水污染事件时，事件发生地环境保护行政主管部门应当在报请本级人民政府启动应急预案的同时，协助相邻地区共同采取措施控制和消除污染。”第32条规定，跨市界流域的水污染纠纷有关人民政府协商不成的，由其共同的上级人民政府协调处理。分析上述条款，可以发现两部条例并没有考虑到发生水污染事故后可能涉及位于下游的跨省界行政区域的利益。调处地区间水污染纠纷往往涉及诸多方面，不少纠纷需要采取工程措施和巨额资金投入，而这些只有地方政府和水行政主管部门才能胜任。但两部条例中基于流域整体性的水污染纠纷处理机制仍不完善，并未对具体问题如协调的法律效力、同级政府间的协调权限等作出明确规定，如果发生流域水污染案件，只能通过政府间的临时协商或行政协调加以解决，一旦协商、协调失灵，带来的就是利益和秩序的失衡[19]。基于流域本身的特点，在大多数情况下流域水污染纠纷尤其是跨省界纠纷中协商机制缺位、协调机制失灵会带来不可挽回的损失。

三、水污染防治地方立法协调条款的要素范式

随着经济和社会发展过程中区域一体化进程的加快，很多公共事务涉及多个行政区划，导致公共事务的外溢。这对地方间的协调提出了新的要求，而现行立法中协调条款的模糊或缺失具有无法克服的被动性和滞后性，不利于流域及各个地方利益的维护。通过上述对松花江流域水污染防治地方立法的分析，从点到面实现协调条款的规范化，是我国流域水污染防治地方立法的应然选择。

1. 协调条款设置的理念

协调流域地方立法最重要的一点便是协调地方经济利益与水污染防治之间的关系。地方立法要建立长远目标，明确经济与环境的关系，在协调条款中坚持可持续发展观，坚持协调环境与经济发展，实现建设生态文明的总目标。协调是持续健康发展的内在要求，千钧将一羽，轻重在平衡。协调发展理念是对马克思主义协调发展理论的创造性运用，为理顺流域内各地方政府间的发展关系提供了根本遵循。可持续发展要以保护自然为基础，与资源和环境承载能力相符合，要求在生态环境承受能力可以支撑的前提下，解决当代经济社会发展与生态发展的协调关系[20]。协调发展理念与可持续发展理念相辅相成，地方在发展经济的同时必须大力保护水资源。处于上游的省级政府与下游的省级政府应当注重协调经济发展与生态保护的关系，在考虑流域整体利益的前提下作出相应的决策与决定。应以整体观念作为流域水污染防治的工作理念，摒弃碎片化思维，树立正确的协调观与可持续发展观。

2. 协调条款设置的要素

(1) 信息的公开与共享

同级地方政府地位平等，没有领导与被领导关系。就跨界水污染防治而言，为了更好地培养地方政府间的互利互信关系，应在其各自立法的协调条款中注重规定跨区域协调与合作，建立信息公开平台或数据库，旨在将各行政区域分别掌握的知识与信息转变为共同、共有的，实现整个流域所涉区域的信息公开与共享。通常各方协调性不高的主要原因就在于信息不完全，因此，要提高互动双方的协调性关键在于建立一种便于各方协商的机制，特别是形成一种“共同的知识”。在这种形成“共同的知识”之过程中，就需要建立有效的信息协调机制。区域间的政府之间由于行政边界形成了天然隔断，经常对内部信息进行封锁，对外部信息则采用忽略的方式[21]。因此，地方立法中应当注重区域之间的信息交流，克服因信息不完整与信息封闭造成的“孤岛效应”。完整的信息是实现水资源配置最优化的前提。为保障地区之间利益的平衡，协调与合作是流域水污染治理合作机制运行的基础。鉴于流域的整体性，上下游不同区域间的政府与相关机构掌握的信息对多方均有借鉴性，有助于区域作出更加准确、合理及有效的决策。

具体来说，一般情况下，信息沟通的范围应当包括交换流域所有河道交界断面数据，并应结合每个水域实际情况对水质、水量监测断面进行统一。对存在争议的监测断面，应在征求相关政府及相关利益主体意见的前提下，结合行政界线优化断面布设。紧急情况下，已发生事故或有发生事故的风险时，信息沟通的范围应更加详细，进一步简化信息共享程序，使整个过程更加快捷。在这个过程中，应当把握好各个区域保留自己信息的权利与流域信息公开的界限，将重点放在各个区域间的协调与协作上。

(2) 水污染事件处理的协调

流域水污染事件除具有环境污染事件的一般特征外，还具有其特殊性，即法律关系的复杂性以及纠纷判定标准的复杂性[22]。由于相关法律对流域水污染的判定和解决缺乏统一的标准，也缺少权威的污染损失评估机构，致使现实生活中一些地方政府往往因为对何为流域水污染，污染事故的认定标准、责任主体，污染损失的评估、赔偿数额等问题达不成共识，出现协调无果的情况。应当在地方立法中补充和细化解决流域水污染事件的条款，尤其是跨省界流域水污染事件法律程序的协调条款。对于流域水污染纠纷的协调条款，除了由政府部门协调解决外，在发生水污染事件后，由于上下游政府属于平级关系，因此应以协商为主，还可以引入调解、行政裁决、仲裁、诉讼等法律程序，并对相关主体处理流域水污染纠纷规定合理的时限[18]。跨区域流域水污染问题的处理需要一个协调平台，该协调机构应是由相关政府或部门成员共同参与的机构，承担跨省界流域水污染纠纷处理的组织和协调工作。跨省界流域水污染事件协调机构可以由政府领导牵头，由环保、国土、水利、渔业、农业、林业、公安等部门组成。在现有绩效评价体系的影响下，地方政府通常不愿提供效用越界的产品或服务，在这种情况下，一个良好协调平台的搭建能够有效提高协调效率，使协调标准化、机制化。若单由一方来处置跨区域的公共问题，如处置不当，不仅会给处置方带来危害，而且会给相关方带来损害。成员的广泛性决定了其协调的有效性，协调不应只是停留在意向或规划阶段，应当扩展到执行阶段。建立协调机构旨在在不改变传统公共管理组织形态的情况下，强调利益相关政府与部门之间的分工合作、协调与整合，从而实现整体性管理，构建跨区域动态合作的网状组织结构。

(3) 统一规划与监督管理

其一，制定流域水污染防治管理规划。规划是进行一切活动的基础，体现在流域上的水污染防治管理规划是流域开发与保护的基本依据。针对流域整体的统一规划应当确保各省级政府对流域环境、社会和经济需求的平衡，在遵循流域整体性特征的前提下，上游省级政府与下游省级政府应当协商联合制定流域管理规划。流域管理规划是针对流域水污染防治的总体规划，应包括流域管理目标、亟待解决的问题及相应的时间规划等。规划中既要考虑整个流域范围内自然资源的合理开发利用，又要考虑流域内有限的环境资源的供需平衡[23]。在内容上，流域水污染防治管理规划不但要包括水污染有效防治方面的规定，还应体现治理、修复水生态的理念；在格局上，应在属地负责、各级各部门各司其职的同时实现流域齐抓共管。

其二，对于流域水污染防治各个阶段的监管均应作出明确的协调规定，贯彻全过程协调监管原则。首先，应规定统一协调应急能力建设的协调条款，与信息管理制度相配合，在各个区域共享相关知识与信息的前提下，建立完善水质保护预防和反应机制。其次，协调条款中应当建立经利益相关政府协商协调一致的治理流域水污染的响应机制，各地方政府应加强对重点污染源的日常监管。再次，建立水污染预警预报系统，及时、准确地掌握水生态变化情况。最后，协调条款中应规定实行严格的目标考核和责任追究制度，将责任制落实到位，共同完成流域水污染防治综合整治目标，对不履行或逃避职责的依法追究单位及当事人责任，强化各级政府保护源区的职能，把源区水污染防治作为考核政府工作的重要内容[23]。应增强系统性与约束性，形成长效监管机制，防止出现流域内过度开发利用的情况。这些协调条款应当相互支持、相互配合，构成一个完整的系统，进而提高整个流域的水质保护监管效率。应由区域单线治理向流域联合治理拓展，积极引入第三方参与等多种形式，并按照政府主导、社会参与、市场运作的原则，积极调动社会力量参与。

3. 实现协调条款的流域覆盖

流域各地方在资源、信息等方面的政策上存在较大差异，如没有规范统一的准则、法规，地方间合作取得实效将变得十分困难。在这种实践背景下，处于同一流域的地方在水污染防治立法中设置协调条款显得尤为重要。流域水资源具有整体性，上下游之间有着紧密的联系。例如，吉林省与黑龙江省均位于东北地区，该区域经济结构同质性程度相当高，因此，协调松花江流域上下游的吉林省与黑龙江省的水污染防治条款非常必要。但作为松花江流域一部分的内蒙古自治区却没有关于松花江流域水资源污染防治的相关规定与立法，十分不利于基于流域整体性进行水污染防治。考虑流域拥有共同性和特殊性，设立协调条款时并不要求流域各行政区域完全一致，只是要求主要关注点一致，注重在整部立法中体现协调的理念，并具备几类协调要素。同时，也要注重立法中基本因素的统一。如吉林省与黑龙江省对松花江流域调整对象的规定并不统一：吉林省在条例中同时规制地表水与地下水，黑龙江省则注重调整地表水，忽略了地下水的利用与保护。由于调整对象这种最基础的因素存在差异，使得吉林省与黑龙江省在调整松花江流域水污染的过程中存在诸多不协调因素。因此，应当统一地方立法中的调整对象、适用条件等基本因素，进而实现整个流域地方立法所体现出的理念与目标的统一。

四、结 语

流域水污染防治问题极其复杂，单独的地方个体没有相应能力来实施全面治理，分别针对重点流域开展流域水污染防治也存在着一定困难。流域是以水为载体的、动态的生态系统，上下游是密不可分的整体，但流域各个地方的现行立法在立法技术、可操作性、法律责任等方面都存在着差异甚至冲突。在这种背景下，地方立法之间的协调显得尤为重要[24]。只有将流域视为整体，正确认识流域的整体性，注重以设置协调条款的方式对不同地方进行协调，才能避免地方之间的差异和冲突，进而实现整个流域水污染防治工作的协调发展。